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论我国预防为主的食品安全监管法律体系之构建


摘 要 近年来我国食品安全事件频发,食品安全问题引起了社会各界的关注,我国《食品安全法》的修订也纳入了全国人大常委会的审议议程,本文针对我国食品安全法存在的问题予以分析,并就强化我国食品安全法的预防功能,构建经营者、消费者和行政管理部门等各方组成的全社会联合预防体系等问题提出立法建议。

关键词 食品安全 消费者 经营者

基金项目:辽宁省教育厅科学研究一般课题(W2013334):辽宁省食品安全监管相关法律的构建成果。

作者简介:费宏达,大连财经学院,副教授,研究方向:民商法学;吴文瀚,大连财经学院2011级法律专业学生。

近几年,食品安全事件频发,“三聚氰胺奶粉”、“染色馒头”、“地沟油”、“瘦肉精”、“病死猪”等恶性食品安全事件的发生促使我们应该尽快修订相关立法。2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》(以下称《食品安全法》)确实存在不少问题,无法满足现实的需要,有待进一步加以完善。目前,全国人大常委会对《食品安全法(修订草案》进行了两次修改,《食品安全法》的立法工作在社会各界的共同参与下,取得了很大的进展。笔者在分析我国现行法律缺陷的基础上,对完善我国现行食品安全法,特别是强化其预防功能提出相应的立法建议。

一、食品安全法的主要功能

食品安全法及其草案中的第一条都提到了食品安全法的立法宗旨:“为保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全”,从这一宗旨出发,食品安全法应当具备三项主要功能,即,预防功能、惩罚功能和救济功能。在这三种功能中最主要的是预防功能,惩罚的最终目的也是预防,而不是惩罚本身。保护公众的身体健康和生命安全,事前的预防比事后的救济或惩罚更重要。因此,笔者认为食品安全法应当以预防为核心来构建相关制度,评价食品安全相关法律规定是否具有效率和价值的标准首先应当是衡量其是否能实现预防功能的最优化。而从现行的食品安全法的有关制度来看,虽不能说其以惩罚为中心,但至少并没有以预防为中心,执法的实践也存在监管“马后炮”现象,曝出来就查,曝不出来就算了。食品安全法草案增加了第三条“食品安全监督管理工作遵循预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则”,体现出预防为主的思想和理念,这些原则有待在修改食品安全法时通过具体制度的制定而得以确立。

二、我国食品安全法存在的主要问题

(一)没有建立预防为主的制度和系统

食品安全法的修改一直坚持预防为主的原则,这是一个很大的进步,但是具体到相应的制度上,食品安全法草案并没有比现行的食品安全法有更多的进展。既然是预防为主,就应当建立预防体系,建立信息警示制度与信息反馈机制。在现行食品安全监管制度中没有建立预防机制,具体表现为:对于行政机关来说,只有管理职能而没有预防职能;对于经营者来说,没有警示的预防义务;对于消费者来说,没有事先获取有关信息的渠道,而且也没有可靠的途径对食品安全提出预先的防范和检测请求。可以说,没有在法律层面建立起整个社会的有机的相互联系的预防体系。尽管食品安全法草案中提出了社会共治原则,但是并没有建立可操作的严密、有效的全民共治的机制,使得这一原则仅仅是一种倡导性的原则而不具有可操作性。

(二)社会共治原则缺少具体的制度安排

食品安全法草案虽然新增加了社会共治原则,但是并没有制定具体的社会共治体系和制度。事实上,社会共治这一理念本身就是预防的途径之一,对于食品安全问题,如果单单靠行政机关管理,可能行政机关的力量有限;如果靠食品生产经营者的自觉守法,可能也总会有人存在侥幸心理而以身试法。那么,发挥全社会的力量,调动各个部门,各个团体的积极性,危害人们身体健康的食品就没有藏身之地,也就会大大减少食品安全事故的发生了。但是,对于如何共治以及具体要通过哪些制度保障该原则的实施,缺少具体的制度安排,使得这一原则由于制度的缺位而被架空。

三、强化我国食品安全法的预防功能的建议

法律应当要求一切生产可能影响公共健康的产品的企业在事前对潜在的风险采取至少从当时的科技水平来看是足够充分的预防措施。也就是说,在公共健康领域,有必要扩大传统民法的“过错”的含义,如果行为者未能充分预见或考虑到其产品可能引发的风险(这种风险在当时可能并未完全为科学界所认识,但已有部分科研成果揭示其可能存在)其就违反了所谓“预防义务” ,构成了一项“过错”,也就应当承担相应的法律责任。日前,十二届全国人大常委会第十二次会议第二次审议了食品安全法修订草案,增加食品贮存运输、食用农产品、转基因食品标识、保健食品、农药、媒体责任等方面的规定,并加重了对违法者的处罚,这表明我国立法对食品安全法预防功能的强化。

笔者认为事前的预防要好过事后的严惩,这样的食品安全监管思路已经得到了各界有识之士的认同,构建我国以预防为主的食品安全监管体系也是我国立法机关的思路。

(一)建立预防为主的监管责任体系

目前世界各国立法普遍认为在食品安全监管方面最有效的措施即是关注食品生产的全过程,按照相关标准对食品生产的每个环节实施监控。我们也应当借鉴发达国家的先进经验,对食品安全的监管从源头抓起,加强对食品生产过程的监管。

对于预防食品安全事故的发生,经营者的自我预防要比行政机关的监管和消费者的防范更有效率,经营者也就因此更有责任。因此,应当在食品安全法中对经营者的预防义务和相应的预防责任作出规定,而不是在其生产甚至销售了有毒、有害食品后才对其进行处罚,应当将经营者对食品安全的责任期间提前。因此,应当强化经营者、生产者在产品标识、信息披露、原料来源等方面的责任,将食品源头的安全监管。另外,应当将食品添加剂、原材料等食品组成成分的生产者、食品加工者、流通和运输经营者认定为第一责任人,将第一责任的主体范围扩大,才能更有力地预防食品安全事故的发生。另外,针对目前网购日益流行的实际情况,还应当加强对网络食品经营者、运输者的监管,并规定网络运营的管理和信息核实责任,实现线上、线下齐抓共管,让违法者无处遁形。 在加强食品经营者责任的同时,还应当加强行政机关的职责,细化食品加工、运输、检测等各个环节的行政机关职责,一旦食品安全事件发生,受到处罚的不仅应当是食品经营者,还应当包括相关行政机关的主要责任人。

(二)建立大数据分析平台,构建多部门联动的监管体系

应当充分利用互联网信息系统和现代数据分析技术,将食品安全的相关信息以及经营者、生产者的违法记录录入信息处理系统,实现工商、公安、税收、检测、监管等各个部门的信息共享,实现多部门联动,增加违法者的违法成本,实现信息的实时共享,不给违法者留有监控的死角。应当将违反食品安全法的相关责任企业和人员的信息录入大数据信用系统,并在税收、产品审评审批、金融贷款、市场准入和个人信用等方面对其进行禁止或限制,增加生产、经营有毒有害食品的社会成本,例如,对于违法者可以规定禁止贷款、高息贷款、不予办理营业执照、限制进入食品行业、提高税率等等,而这些规定的实施需要有大数据信息系统的数据支持才能实现。

我国目前的食品安全监管方式主要是“分段监管”,食药、卫生、质检、农业、工商等部门对食品生产、销售链条的各个环节都能管,容易产生监管盲区。因此,笔者建议建立统一的食品安全信息共享平台,实现多部门的联动执法,工商、公安、税收、检测、监管等各个部门的分工配合。同时,有必要制定每个行政部门的具体职责,对于玩忽职守者应当处于重罚,如果责任不清,难免互相扯皮、相互推诿,从而使法律的预防效力大打折扣。

(三)建立社会共治的监管机制

应当建立相应的制度促进更多的社会力量参与食品安全监管,充分发挥媒体、国内外消费者、行业协会、科研机构的监督作用,建立群众举报和监督等公众参与的有效途径。《食品安全法(修订草案)》规定有奖举报制度,即“国家建立食品安全有奖举报制度。县级以上食品药品监督管理部门建立食品安全投诉举报系统,对查证属实的,给予举报人奖励。”有奖举报制度具有弥补政府监管不足的积极作用,早已被国内外诸多的社会实践所证实。有奖举报制度既可以解决政府监管不到位的问题,又能节约政府监管成本,减少国家的财政支出。笔者认为应当建立公众举报平台,畅通举报渠道,为公众提供便利的举报途径。当然,在鼓励公众举报的同时,还应当注意保护举报人的人身安全,减少群众监督的后顾之忧。

公众参与监督的前提是要保障公众的知情权,应当建立食品产品可追溯制度,完善相关数据的录入和管理系统,要求食品加工者和生产者提供详细的食品原料来源信息和食品成分信息,通过二维码、网络、条形码等便于查询的方式供公众查询,真正实现从田野、工厂到百姓餐桌所经的每个环节的经营者都能让公众了解和查询。公众只有在充分了解食品来源的基础上才能更好地发挥其监督作用,同时,增加食品加工、运输、原料等信息的透明度也可以促进食品经营者严格按照法律的相关规定从事经营。

四、结语

食品安全法的调整对象不仅涉及到政府监管的纵向经济法律关系,而且涉及到消费者人身权益和财产权益以及食品生产经营者的经营权益等横向的法律关系,关系到全社会的稳定和千家万户的切身利益,涉及的问题也是千头万绪、错综复杂,食品安全立法的完善需要行政法、民商法、诉讼法等多个部门法的协同。解决我国食品安全法问题,不仅需要立法的完善,还需要社会各界齐抓共治,是一个长期的渐进的过程。



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