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食品安全社会共治之食品安全公益诉讼制度


摘 要 随着当前中国经济的持续快速发展,食品安全问题日渐凸显,引起公众极大的关注以及不安。经验显示单靠政府“大包大揽”的力量已经不能缓解当前日趋紧张的食品安全关系,结合国内外经验,提出食品安全社会共治的理论。在食品安全领域引入公益诉讼,能吸收最广大老百姓的力量,以弥补政府执法制度救济范围有限的不足。

关键词 食品安全 社会共治 公益诉讼

作者简介:陈梦婷,华东理工大学法学院。

食品安全是关系到民生的重要利益,食品安全的重要性怎么强调都不为过。近年来,食品安全问题层出不穷,近期的上海福喜事件,闹得沸沸扬扬,在全国范围内引起了极大的轰动,麦当劳、肯德基、必胜客等快餐食品被查出使用过期原料生产食品,而其原料供应商正是上海福喜。受福喜事件的供货断档影响,国内麦当劳、肯德基、德克士多家洋快餐出现销量下滑,直接导致整个快餐行业“很受伤”,不仅如此,公众的对食品安全的忧虑很快影响到到产业链上游的蔬菜、肉类等供应商,出现时间或长或短的销量下降、生产停滞。受害人范围的广泛性可想而知,公众对食品安全的信心再次受到重创,严重造成了人们对食品安全的信任危机。从这一方面也可看出食品安全治理的现状堪忧,亟需再整治。

一、食品安全公益诉讼制度背景

政府以及相关部门的监管依旧是目前我国解决食品安全问题主要依靠力量,但是现在社会各界越来越认识到,仅仅依靠政府的力量是远远不够的,通过借鉴国内外先进经验,结合我国实际情况,国务院通过并提交全国人民代表大会审议的食品安全法修改草案将“社会共治”作为食品安全法的一项基本原则。现在强调食品安全社会共治,表明要保证食品安全,仅仅依靠食品监管部门是远远不够的,更需要社会公众的参与。而食品安全公益诉讼将作为广泛的社会元素――公民及社会群体都纳入起诉主体范围,扩大了食品安全的公众参与度,所以食品安全治理亟需引入公益诉讼制度,使公众能够广泛的参与食品安全的监管,维护自己的权利。

二、食品安全公益诉讼制度内涵

(一)食品安全公益诉讼制度概念

最早,古罗马时期就已经出现了公益诉讼制度,随着社会经济的发展演变,公益诉讼制度渐渐变为两种:广义公益诉讼和狭义公益诉讼。广义的公益诉讼包括所有为了维护社会公共利益而提起的诉讼,是指任何组织和个人,对侵犯国家利益、社会公共利益的行为,请求人民法院追究其法律责任的诉讼活动。狭义的公益诉讼将提起诉讼的主体限于特定的国家机关和社会组织。

食品安全公益诉讼即指特定组织和个人在发现食品安全问题时,都可以对人民法院提起诉讼,请求法院对其进行纠正和制裁。2013年实施的新《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称新《民事诉讼法》)第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。此条款被认为为食品安全问题的司法治理提供了新的解决路径,并且也首次明确承认了我国公益诉讼制度。

(二)为什么要建立食品安全公益诉讼制度

1.行政手段保护公共利益具有弊端。面对食品安全问题,我国当前主要是依靠政府及其相关部门的监管。一直以来,国家行政机关都被认为是维护公共利益有力的维护者,但在某些情况下,由于人性的某些缺陷,在公益和私益之间难免会丧失公正,例如行政机关工作人员滥用权力形成地方保护现象、政府部门与违法人员勾结怠于履行职责等。因此,面对食品安全问题日益复杂的情况,必须寻找其它更行之有效的途径来保护公共利益。

2.公益诉讼主体具有广泛性。公益诉讼的一大特点就是提起诉讼的主体可以为任何组织和个人,虽然新《民事诉讼法》规定了,对侵害消费者权益等损害社会公共利益的行为提起诉讼的主体限定为由法律规定的机关和有关组织,即点明了食品安全公益诉讼的主体必须是由法律规定,但是,相比于普通诉讼制度,已将原告为与所诉案件有直接利害关系扩大到只要有关组织和个人发现侵害公共利益的行为,即可依法提起诉讼。

3.公益诉讼权利救济具有直接的经济赔偿和精神抚慰的特点。在权利救济方面,行政治理是从市场竞争监管和产业发展环境的层面要求违法者承担的责任,在这种处罚与救济模式下,以处罚为主,对违法者给予经济处罚和剥夺经营资格,对消费者直接损害的填补则明显不足,对发动消费者的广泛参与是极为不利的,客观上易出现消极的救济效果。 通过法院判令有关食品生产经营者对受害者进行直接的经济赔偿与精神抚慰,能够更好地对受害者进行损失补偿。食品安全公益诉讼模式即能够达到此种积极的救济效果,真正提高食品安全利益最为相关者的维权意识以及激励他们进行维权的行动意愿。

4.事先预防功能。现有的救济制度中有关组织和人员向司法途径请求救济,都需要实际损害的发生,而且当前媒体曝光揭露的食品安全问题,往往都是在出现大量的受害者之后,产生一些原本可以被扼杀在摇篮中的伤害。食品安全公益诉讼制度可以很好地解决这些问题,它不要求实际损害的发生,只要组织和个人发现侵害侵害食品安全的行为,就可依法提起诉讼。

5.有利于提高公民的维权意识。由于政府大包大揽的职能,导致社会公众过分依赖行政权力的监管,习惯性的将维护公共利益的重任全部甩给政府及其相关部门,而自身的维权意识薄弱,只是扮演一个冷漠的维护公共利益的旁观者的角色。而公益诉讼制度积极鼓励每一位民众参与到食品安全监管当中来,通过诉讼的形式表达自己的心声,从而达到维护自己的权利的目的,使食品安全问题得到进一步的改善和解决。

三、食品安全公益诉讼制度构建

(一)食品安全公益诉讼的主体

新修订的《民事诉讼法》中,明确说明了法律规定的机关和有关组织为提起公益诉讼的主体,其可以分为三类: 1.检察机关与行政机关。检察机关提起公益诉讼是国际惯例。不论是大陆法系国家还是在英美法系国家,具有提起公益诉讼的权利的主体都是作为行政机关或司法机关的检察机关。检察机关作为国家的法律监督机关,其在监管中具有信息和技术使其本身就拥有优于一般民众的优势,由其担任维护社会公共利益的主体再适合不过,相对于普通民众来说,由检察机关和行政机关举证更为可靠、便捷,胜诉几率更大。除此之外,由于其拥有雄厚的诉讼资源和大量的诉讼人才,具有相当的诉讼实力,且提起诉讼的经验丰富,因而检察机关和法定的行政机关作为公益诉讼的先锋和主力是毫无疑问的。随着机构改革的完成,《食品安全法》势必修改,可以明确卫生、农业和食药监部门承担公益诉讼的职责。当然,由于行政机关身兼数职,为避免其履行职责时角色错位,应当规定公益诉讼的只有在行政机关穷尽一切行政管理手段仍无法制止危害公共利益行为的情形下才能提起。

2.社会团体。社会团体是指我国公民行使结社权利自愿组成,为实现会员的共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。他们代表着某些特定团体的共同利益,为了维护其团体利益,他们向人民法院寻求救济的积极性较高。但是并非所有的社会团体都可以提起公益诉讼,法律明确指出只有法律规定的有关组织才能对侵害消费者利益等社会公共利益的行为提起诉讼,修改后的《消费者权益保护法》也已确定了消费者协会提起公益诉讼的资格,但是现有的法律对有关组织的界定依然不明晰,所以为使更多的社会团体能够纳入到公益诉讼的行列中来,还应当通过相应立法进一步扩大有关组织的解释。

3.公民。公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益,而我国现有的法律将个人排除在提起公益诉讼的主体外,公民作为社会成员,且在食品安全治理中,公民常常成为最主要的受害群体,食品安全作为一种公共利益,与之息息相关,所以和很多学者意见一致,我认为公民应当被赋予公益诉权。虽然食品安全问题中,常会出现大量的受害者,也许会导致 “滥诉”现象,限制原告资格并非是解决此类问题最好的方式,而应通过设置更科学合理的诉讼模式和救济程序来更好的解决。美国的公益诉讼制度比较发达,其成文法明确赋予公民对公益案件的起诉资格,特别强调个人在法律实施中的作用。公民和社会团体提起公益诉讼的资格在《清洁水法》、《海洋倾废法》、《行政程序法》等法律中已经确定下来。1863年的《反欺骗政府法》规定,任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府钱财时,有权以美国的名义控告违法的一方,并在胜诉后分得一部分罚金。美国许多环境保护法律都规定了“公民诉讼”制度,授权个人对污染企业和负责环境保护的行政机构的环境违法和行政不作为等提起诉讼。

(二)食品安全公益诉讼的对象

食品安全公益诉讼的对象主要是危害食品安全的违法行为,在该种违法行为出现时,法律规定的机关和有关组织均可以以原告身份向法院起诉,以追究违法者的法律责任。此外,食品安全公益诉讼所针对的行为,既可以是将来可能出现的对食品安全产生损害的行为,也可以是对食品安全的预期损害利益,不要求必须有实际损害发生。此外,提起食品安全公益诉讼时,不论起诉对象是公民、私法人、非法人组织,还是垄断经营组织和行政机关,一律受到公众的监督,对被告的身份在所不问。

(三)食品安全公益诉讼制度的管辖

由于公益诉讼制度不同于普通的民事诉讼,各国都对公益诉讼案件的具体管辖作出了特别规定。印度独创了“书信管辖权制度”,即法院可以根据任何人或社会组织写来的一封信、一张明信片或提交上来的新闻报道行使公益诉讼的管辖权。 中国现行实施的管辖制度主要为级别管辖和地域管辖,考虑到食品安全案件涉及受害者较多,标的额较大,影响范围大,案情也较复杂,社会关注度较高,原则上案件一审由被告住所地的中级人民法院管辖,其较熟悉当地情况,便于了解案情,而且中级人民法院的专业性较强,有利于食品安全公益诉讼案件的合理解决。

四、食品安全公益诉讼制度的相关制度

(一)公益诉讼前置程序

由于食品安全关系到普遍公众的利益,社会关注度很高,为了充分保护公共利益,防止浪费司法资源、维护诉讼秩序、防止滥诉现象的发生,有必要设置公益诉讼前置程序,所以在对公益诉讼的受理之前应对其进行严格的审查,比如审查原告身份是否适格、起诉证据是否充分等等。此外,还要告知原告先履行相应的举报和控告义务,在有关国家机关不及时制止损害社会公共利益的违法行为或者不愿提起诉讼的,公民、法人或者其他组织才可径行提起诉讼。

(二)原告处分权的限制

国家和公民赋予了公益诉讼的起诉权,为了维护司法的权威性,我们应当限制原告的处分权,不能任其随意撤诉。这也就是说,只有被告承诺停止侵害并采取补救措施,或者原告由于客观因素的限制,而不能举证被告的行为的确侵害了社会公共利益,否则原告不得撤诉或和解。

(三)激励制度

为了提高公民维护社会公共利益的积极性,一定的激励制度是必要的。可以分为物质激励和精神激励。物质激励可以在公民提起食品安全公益诉讼胜诉时,给予公民一定的奖励,或者将一定比例的赔偿金分配给他;后者可以对提起公益诉讼的公民或者群体授予荣誉称号,肯定其对食品安全作出的贡献。



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