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论我国食品安全监管中公众参与制度的完善


摘 要 食品安全事关民众基本利益,单靠政府自上而下地食品安全监管无法满足全社会对食品安全的需求。现行法律框架已经规定了公众参与的地位,然而囿于具体制度缺陷,在食品安全监管中社会公众未能发挥应有的作用,故需要在完善现有参与制度的基础上进一步提升公众参与食品安全监管的有效性。

关键词 食品安全 监管 公众参与

作者简介:吕青斌,江苏农林职业技术学院讲师。

食品安全事关民众的生命健康问题,尽管政府近年一直在食品监管方面作出努力,然而层出不穷的食品安全事故直白地告诉我们这样的事实:政府食品安全监管失灵。食品安全监管失灵的事实从反面说明单靠政府的监管无法做到食品安全,食品安全的实现离不开社会公众的有效参与。

一、 立法现状:我国食品安全监管体系已经设定公众参与的位置

在我国,单靠政府监管无法实现食品安全已经成为立法者的共识,为保障食品安全,《中华人民共和国食品安全法》(以下简称“食品安全法”)、《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称“食品安全法实施条例”)等法律法规已经从形式上构筑了一套涵盖政府监管和公众参与的食品安全监管体系。

食品安全监管中政府监管制度建设远比公众参与完善,政府监管基于信息不对称的原因,需要公众参与食品安全监管,为政府监管提供具体的食品监管线索,预防食品安全事故的发生,而公众参与食品安全监管则需要政府提供强有力的行政监管支持,二者应该互相促进,互为支持,形成一套运转良好的食品安全监管体系,满足社会公众对食品安全的需要。

二、 制度缺陷:公众参与食品安全监管缺乏充分的具体制度保障

现行食品安全监管体系中政府监管制度建设的相对完善也迫切需要公众参与的不断壮大,以形成政府监管与公众参与的良性互动与互补。实际上,我国公众参与食品安全监管已经有了很大的发展,社会公众可以自发或通过组织的形式参与食品安全监管,①并且已经出现了有组织的公众参与食品安全监管的渠道。②但总体而言 ,我国公众参与食品安全监管仍然存在诸多问题。

(一)公众参与食品安全监管缺乏基础性制度保障

公众参与食品安全监管的基础性制度是保障公众有效参与食品安全监管的制度性先决条件。与食品安全监管部门所拥有详尽的食品安全监管权限和程序相比,公众参与食品安全监管在法律规定方面流于形式,公众参与食品安全监管缺乏积极的法律支持。目前我国公民参与食品安全监管的法律框架是在我国《宪法》第四十一条③关于公民批评建议权的统领下,具体依据《食品安全法》第十条④搭建起来的。在这样的法律框架下,公众参与食品安全监管就简化为对食品安全事故和风险的举报和建议权,公众举报食品安全隐患以后能否得到满意的处理却无相关规定。《食品安全法实施条例》第四条规定了食品安全监督管理部门应为公众咨询、投诉、举报提供便利。⑤对于事关公众人身健康和生命安全的食品安全问题的监督举报处理,将仅将其规定在处于法律位阶末端的《食品安全法实施条例》⑥,且未对处理时限同时予以规定。

公众参与食品安全监管的基础性制度保障缺陷还体现在以下两方面: 政府信息开放程度和社会组织化程度⑦,这两方面的不足使得公众参与食品安全监管的范围和程度极为有限。

1.政府信息开放方面的局限。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“政府信息公开条例”) 对政府应当公开食品的监督检查情况做了明确规定⑧,同时规定了违反规定的法律后果。⑨而政府信息公开条例第二条对应予公开的信息做了明确,即此类信息应该是行政机关在履行食品安全监督过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息⑩。此类信息是否包括食品安全监管程序缺乏明确规定,同时,政府信息公开条例仅仅笼统地规定。

目前食品安全领域政府信息公开主要存在以下问题:第一,信息公开数量不足,仅公布一个笼统的不合格数据而不公布不合格食品的名单;第二,信息公开的过程透明度较低,仅公开食品安全风险监管的实质性结论,不公开得出实质性结论的过程以及食品不合格的社会危害。

2.社会组织化方面的局限。就社会公众参与食品安全监管的社会组织化问题而言,公民不可能以一个个单独的、原子化的个体面对国家并参加食品安全监管复杂的社会管理过程的合作。 社会组织则成为公众参与食品安全监管的载体。

根据《中华人民共和国社会团体登记管理条例》 和《民办非企业单位登记管理暂行条例》 ,社会组织须在相关民政部门登记,否则有可能被视为非法民间组织 ,予以取缔。我国目前社会组织设立的法律框架决定了在食品安全监管领域的社会公众参与的组织化一定是经过政府相关部门批准的组织,这类组织在业务上接受政府指导,从某种程度说很难胜任作为社会公众参与载体的重任。

目前参与食品安全监督的社会组织主要包括食品行业的行业协会、中介组织、志愿组织、社会研究机构等社会组织。此类社会组织中的行业协会虽然更熟悉行业内部的专业信息、法律、法规等制度规范,可以通过宣传食品安全法律法规以及食品安全操作规则等内容,引导、规范食品行业的生产行为,使其自觉遵守法律、法规和行业的规定,但行业协会主要是由食品生产企业会员组成的特点,使其在发生食品安全事故或事故风险时很难突破其自身有限理性的限制主动向社会公众或相关政府部门公开其参与监督过程和结果,且很多行业具有半官方的性质。此类社会组织中的中介机构在引导社会公众参与食品安全监管方面应该能够胜任自下而上的监管重任,为政府监管提供有益的补充。但就目前而言,此类社会组织有待进一步发展,以提高社会公众参与食品安全监管的广度和深度。 除前述食品安全监督领域的中介机构外,食品安全监督领域的志愿者组织和社会研究机构也应该能够胜任自下而上的监管重任,但在目前的社会组织管理的法律体制下,此类组织要胜任这样的监管重任尚需进一步发展。 (二)公众参与食品安全监管缺乏程序性制度

公众参与食品安全监管的程序性制度建设的目标主要是保障公众能够有效、有序参与食品安全监管,目前我国《食品安全法》、《食品安全法实施条例》等与食品安全监管直接相关的法律法规对公众参与的程序并未做出具体规定,特别是缺乏参与途径、过程公开、参与的互动性、回应性以及法律责任等方面的规则,尚存在不足,而仅在《中华人民共和国行政处罚法》第三节中规定了听证程序,但该听证程序是针对行政处罚相对人权利的规定,而不是公众权利的规定。缺乏参与的程序保障,公众在食品安全监管中所起的作用就极为有限,公众的需求只能通过非制度化的方式表达出来,如上访、群体事件、网站发帖等途径。

程序性制度的缺失导致在食品安全事故发生时或有发生危险时公众无法依据制度化的程序参与到食品安全监管,相关监管部门也无法通过制度化的程序获得食品安全事故发生或发生危险的信息,公众参与和政府监管就无法形成良性互动与互补。

(三)公众参与食品安全监管缺乏支持性制度

公众参与意味着社会公众能够将自己的个人意愿表达于食品安全监管事务的过程,这种参与过程能否取得促进和改善食品安全监管的效果,取决于多方面的因素。

食品安全监管领域公众参与的有效性,不仅受到参与程序规则的影响,还受参与者所能利用的资源、个人能力、专业知识等因素的影响,与食品生产者和监管机构相比,社会公众在这些要素方面处于十足的劣势。故,公众参与食品安全监管需要取得国家在制度方面的支持,在承认参与公众与食品生产者所依赖资源明显差异的基础上,为公众参与食品安全监管提供支持性制度,通过国家之手将这种实质上的差异拉回到平等的起跑线上。

国家在公众参与食品安全监管方面缺乏有力的制度性支持。食品安全法并未对公众参与食品安全监管提供具体的制度性支持。《消费者权益保护法》对消费者协会的职能规定中涉及公众的方面仅有“向消费者提供消费信息和咨询服务”、“就有关消费者合法权益的问题,向有关行政部门反映、查询,提出建议”, 也没有明确消费者协会可以组织公众参与事关消费者利益的事项。

现今公众参与食品安全监管可援引的制度性支持比较少见,仅有《民事诉讼法》第五十五条规定的公益诉讼制度 和第一百六十二条规定的小额诉讼制度 可以在某种程度上为公众参与食品安全监管提供部分制度性支持,但《民事诉讼法》第五十五条仅规定法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼,对于何为有关组织,尚需有关机构做出立法或司法解释。《民事诉讼法》第一百六十二条规定的小额诉讼实行一审终审制度可以为公众参与食品安全监管提供有力支持,有效避免了公众因食品安全事件涉及标的较小,维权成本太高而放弃参与食品安全监管。

三、完善建议:公众参与食品安全监管须进一步完善具体制度

我国食品安全监管体系的有效运转,离不开有效的公众参与。公众有效参与食品安全监管,能够充分发挥食品安全监管体系的效力,实现政府监管与公众监督的有效结合。针对现有制度缺陷,本文认为需要提出如下改进建议:

(一)构筑更为完善的公众参与食品安全监管的基础性制度

更为完善的公众参与食品安全监管的基础性制度是公众有效参与食品安全监管的前提。为克服现有公众参与食品安全监管流于形式的现状,需要构筑一套全面的公众参与食品安全监管的基础性制度。该制度应该至少包括政府掌握的食品安全信息的进一步开放和公众参与食品安全监管组织化程度的进一步提升。

1.政府掌握食品安全信息的进一步开放。政府信息公开条例为政府信息的公开构建了一个基础性制度,要求政府将其掌握的需要公开的信息向社会公众公开,但鉴于政府信息公开条例第八条 同时要求政府主动公开的信息不得危及社会稳定。因而,政府在公开相关信息的时候需要预先进行维稳评估,只有在评估结论不违反第八条要求的情况下政府部门才会主动公开,而维稳评估部门与信息公开部门很难做到截然分开,故基于政府及其部门的有限理性,维稳评估结论很难达到客观的标准,从而影响信息公开的范围。

故,就食品安全监督领域而言,维稳评估应尽可能由与信息公开部门相独立的部门做出。鉴于食品安全的重要性,涉及食品安全监管方面的信息在公开时应遵循以公开为原则以不公开为例外,即对于可公开可不公开的食品安全信息应以公开为主,对于确实不能公开的信息应采取切实措施消除不能公开的食品安全信息对公众可能造成的伤害。

2.公众参与食品安全监管组织化的进一步发展。个体必须依据自身的利益类别或价值偏好获得合理的组织化,才有可能形成必要的权威, 才有可能使公共生活中的对话、协商与妥协得以展开。 在食品安全监管领域,社会公众通过一定形式的组织化可以更为有效地参与食品安全监管,更大程度上的实现公共利益最大化,并弥补或调整自上而下的政府监管中的有限理性问题。

公众自下而上地参与食品安全管理,需要在更大程度上实现组织化,这种更大程度的组织化是将公众参与纳入到一个公平、开放、有序的框架内。原有的以《中华人民共和国社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的组织化框架将公众参与的组织化限制在相关部门审批的范围内,严重限制了公众参与的组织化。为克服该弊端,有必要改革原有的社会团体组织化的框架,将事实上的审批制改为登记制,即只要满足社会团体或民办非企业单位登记的基本条件就可在社会团体登记部门获得登记并依法开展活动。这种社会团体登记制度的变化使得社会公众以有组织化的面目参与到食品监管,实现自下而上的公众参与食品监管的壮大发展,并最终实现与政府监管的互动与互补,从而形成公众参与和政府监管完美契合的食品安全的监管体系。

(二)公众参与食品安全监管程序性制度的构建

美国大法官菲力克斯.弗兰克福特(Justice Felix Frankfurter)说过,“自由的历史,在很大程度上就是程序保障的历史。” 公众参与食品安全监管的程序框架的构架旨在保障公众能够自由参与食品安全监管,实现程序正义。 根据迈克尔D. 贝勒斯的观点 ,程序正义的实现至少需要保证程序的无偏私和形式正义,无偏私要求即要求至少决定人对程序的结果不享有个人利益或不具有偏见,而形式正义至少要求同等情况同等对待(即“一致性” )、按以前的决定作为参照规则(即“遵循先例” )。具体到公众参与食品安全监管的程序问题,也需要根据程序正义的要求来设计参与程序框架。在公众参与食品安全监管的程序框架设计中首先要体现形式正义的要求,即要根据“一致性”要求对公众做到同等情况同等对待,绝不因人种、民族、性别、地域、职业、受教育程度等方面的差异而受到不同等对待,其次还要满足遵循先例的要求,即食品安全监管中的公众参与程序一旦确定下来,后来的公众参与食品安全监管事项均依此展开,不得特殊处理。

从应然角度上出发,我国公众参与食品安全监管的程序框架应该包括以下方面 :

1.公众参与食品安全监管的发起制度。对于公众参与食品安全监管的发起应该包括两种途径:一为公众主动要求食品安全监管机构发起公众参与项目;二为食品安全监管机构主动发起公众参与项目。

公众有权要求食品安全监管机构发起的公众参与项目在发起形式上可以采取正式或非正式组织化的方式,即以某一正式公众组织收集一定利害关系人签名的情况下要求食品安全监管机构发起公众参与项目,对某一项与食品安全有关的事项启动公众参与,或由一定数量的公众在缺乏正式组织的情况下联名要求食品安全监管机构发起公众参与项目。

食品安全监管机构主动发起的公众参与项目是指食品安全监管机构认为在确实有必要的情况下可以对特定的食品安全事项主动发起公众参与项目。

2.公众参与食品安全监管程序中的参与人制度。公众参与食品安全监管程序中的参与人制度是指在食品安全监管中何方主体可以参与食品安全监管的问题。食品安全监管程序中的参与人不仅仅应当包括受相关食品安全事项影响的大众,还应包括相关食品安全事项所的直接参与制造者和组织者,食品安全事项所涉及的对立双方的观点都要收集,防止以偏概全,但是在任何情况下,食品安全监管机构不应该在公众参与事项完结之前表露自己的意见以防止对参与双方造成不正当的负面影响。

3.公众参与食品安全监管程序的时限和形式。鉴于食品安全事项处理的紧迫性,特定食品安全事项的公众参与应该限定在一定的时限内行使为宜,以避免久拖不决,同时可以避免一项公众参与事项在经过长久的组织实施后得出的参与结论已经与面临的现状脱节,对食品安全监管未能产生正面效应或无效。

公众参与食品安全监管事项不以亲自到场参与为限,可采用网上调查、网上投票、发送电子邮件等非到场方式。

4.食品安全监管部门收集和整理公众意见。公众参与食品安全监管事项的意见应由发起组织公众参与事项的食品安全监管部门收集,并根据不同的分类标准整理。

5.品安全监管部门公布公众参与结果。公众参与食品安全监管事项的意见经发起组织的食品安全监管部门整理后在时限内向公众公布参与结果,主要包括公众意见和意见的具体流向。

6.公众对公布结果的异议。公众参与食品安全监管事项的目的为实现公众参与食品安全监管事项,对政府监管食品安全事项提供有力的补充和互动,故在公众参与食品安全监管事项的参与结果公布后公众有权对参与结果提出异议,这也是双轨制食品安全监管体系的应有之义。

7.食品安全监管部门对公众异议的处理和反馈。要充分发挥公众参与的正面效应,发起和组织公众参与的食品安全监管部门应该充分尊重公众的异议,如果公众对参与的意见统计结果有异议,可审视参与意见的统计程序,如统计程序上有缺陷,则通过考察该缺陷是否实质性影响公众参与意见的统计,如果该缺陷实质性影响了公众参与的意见统计,则公众可重新要求发起公众参与项目或在消除缺陷后由食品安全监管部门重新发起组织公众参与项目。

如公众对发起项目公众参与意见的流向有异议,则应根据现有法律框架分析是否符合法律规定,并对异议公众做详细耐心说明,按照符合法律规定的方式向相关部门报送。

8.相关部门对公众参与意见进行处理。相关部门在收到公众参与的意见后要认真研究,依据相关法律规定进行合理处理。 9.相关部门对公众参与意见处理结果的反馈与公开。相关部门在完成对公众参与意见的处理后,要在规定的实现内向相关参与人代表人反馈,并向全社会公开处理结果。

(三)构建更为完善的支持公众参与食品安全监管制度的法律框架

要实现公众参与食品安全监管制度的有效,需要从制度上构筑有效的支持公众参与食品安全监管的法律框架。

1.公众参与上位法的支持。公众参与食品安全监管的上位法支持系指公众参与食品安全监管需要取得有关法律的制度支持,自此我们主张制定专门指导公众参与的《公众参与条例》,并在合适的时候制定《公众参与法》。

在《公众参与条例》或《公众参与法》中首先规定何种情况下公众有权要求相关部门发起公众参与项目,特别要规定在涉及公众身体健康的食品安全事项,公众有权申请食品安全监管部门发起公众参与项目。

2.进一步细化现有的公众参与食品安全监管的支持性制度:

(1)进一步明确《民事诉讼法》第五十五条中“法律规定的机关和组织”的判定标准。最高人民法院应就《民事诉讼法》第五十五条中的法律规定的机关和组织的判断标准提高司法解释,特别是要对何为法律规定的组织做出明确界定。在法律规定的组织问题做出确定后,社会公众在法律规定的组织支持组织下参加与食品安全相关的公益诉讼。

(2)进一步赋予消费者组织以组织公众参与食品安全监管的职责。消费者协会作为消费者组织的代表仅仅向消费者提供信息咨询、支持消费者参加消费纠纷的解决以及受理消费者投诉的职能是远远不够的,消费者协会应该就社会公众关心的食品安全监管问题发动公众参与到食品安全监管事项中来,并在必要的时候推动食品安全监管部门发起食品安全监管公众参与项目。 为避免消费者协会无力履行组织公众参与食品安全监管事项,除消费者协会外,应该允许公众自行成立其他消费者组织,就公众关注的食品安全监管问题督促相关部门发起公众参与项目。

3.公众参与食品安全监管事项的其他制度支持:

(1)公众参与食品安全监管事项的教育制度。由于我国长期以来缺乏公众参政议政的传统,对于与己无直接相关性的事项往往敬而远之,而公众积极参与社会事务传统的培养需要长期的教育和训练,为提升公众对食品安全监管事项的参与度,需要坚持不懈的推广教育公众参与社会事务的重要性,并将参与的途径和形式一并教给公众。

(2)弱势群体参与食品安全监管保障制度。为保障在社会中处于弱势的那部分公众参与到食品安全监管公众参与事项,需要对这部分公众专门提供参与知识和参与资源方面的保障,包括消费者组织或其他社会组织持续有效的为弱势群体安排专家提供咨询,对于行动不便的公众委派相关志愿者前往收集参与意见等。

(3)改进公众参与食品安全监管事项的形式。传统的座谈会、听证会等公众参与食品安全监管事项的形式已经不足以实现公众大规模参与食品安全监管事项的需求,公众参与食品安全监管事项需要与现代信息技术特别是互联网结合起来,通过互联网为公众大规模参与食品安全监管事项提供有效平台,完善的网络平台为公众大规模参与食品安全监管提供了可能 ,公众可以通过网络更加便捷地参与食品安全监管,而完善的网络可以将公众参与的意见进行准确记录和统计,为食品安全监管部门提供有效的自下而上的公众参与意见。

自下而上的公众参与食品安全监管权利的实现取决于公众参与食品安全监管的基础性制度、程序性制度和支持性制度的进一步完善和发展。公众参与食品安全监管体系的壮大也需要公众参与所依赖的制度要素、社会要素以及其他资源要素结合起来,充实公众的参与全利,为自上而下的政府食品安全监管提供丰富的理性化和正当化的资源,唯有如此,才能使公众参与食品安全监管成为一个“富有意义的过程”。



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