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关于我国食品安全法律体系之构建


我国食品安全法律体系之构建,需要明确食品安全的目标,以食品安全委员会为中心整合相关监管部门,完善食品安全相关立法,提高食品安全标准,完善食品安全法律责任体系

随着工业化发展,食品安全成为一个世界性难题,近年来,我国食品安全事件频发,三聚氰胺毒奶粉事件、农药残留、转基因农产品、老酸奶、地沟油等事件所暴露出来的问题,使得广大消费者对市场逐渐失去信心,对国家食品安全监管机制的有效性也产生了强烈的质疑,迫切希望国家能够重新构建完善的食品安全法律体系,以保障老百姓的身体健康。

一、食品的界定

对食品范围的界定直接决定了监管的范围,我国《食品安全法》第99条规定:食品,指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。《欧盟有关食品安全监管的第178/2002号指令》第2条规定:食品(或食物)是指任何加工、部分加工或未加工,旨在或者可以合理期待供人摄取的物质或者产品。食品包括饮料、口香糖,及在加工、准备或者处理过程中掺入食物中任何含有水的物质。而《日本食品安全基本法》第2条规定:食品是指除《药事法》规定的药品、准药品以外的所有饮食物。可见跟欧盟和日本的食品概念相比较,我国对食品所做的法律界定范围较窄。依照《食品安全法》对食品范围的界定,半成品将被排除在食品范围,而且既是食品又是药品的物品都包括哪些,范围并不明确,现实当中有很多保健品虽被纳入食品范畴,但却在宣传中大肆渲染治疗功能。我国可借鉴欧盟关于食品的定义,在后续立法中完善对食品概念的界定。

二、我国食品安全监管法律制度现状

对食品安全实行从农田到餐桌的监管理念是食品安全监管领域的国际发展趋势,我国《食品安全法》重新架构了食品安全监管体制,对食品安全进行全方位的监管,涉及了产品生产、加工、销售、消费整个产业链条。但是,《食品安全法》及其《实施细则》的出台并未解决食品安全监管体系所存在的问题,相关立法所发挥出来的效果也不尽人意,其中原因值得探究。

(一)监管机构设置存在的问题

我国食品监管实施的是多部门分段监管模式,食品安全委员会负责研究部署统筹指导督促落实食品安全监管责任;卫生行政部门负责综合监督、食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故;农业行政部门对农产品质量安全实施监督管理;质量监督部门对食品生产环节实施监督管理;工商行政管理部门对食品流通环节实施监督管理;食品药品监督管理部门对餐饮服务活动实施监督管理;商务、出入境检验检疫部门分别对食品流通环节、食品进出口实施监督管理。我国目前这种多头监管、分段管理很容易导致职能交叉和监管真空,产生相互推诿责任的情况,出现数个部门不能保证一个食品安全的局面。

(二)食品安全法律标准滞后

据不完全统计,监管的主要依据食品标准就有2000多个,涉及安全标准的有500多个,仅2010年有关部门就制定、发布新的食品添加剂标准95项,而即使这么多的标准仍然受到人们的批评,因为还有许多标准没有制定出来或不完善。 由此可见目前我国食品安全标准有两个特点:其一是诸多食品的统一安全标准尚未形成,复杂多样的食品安全标准给监管带来了一定的难度,各监管部门各自执行现有标准,而现有标准之间缺乏协调,冲突较严重;其二,我国目前的食品标准与国际标准存在较大差距,农药残留物限量、污染物限量、食品添加剂限量等许多指标均低于国际标准。这一方面反映出我国标准较低,不足以保障消费者人身健康,另一方面导致了出口受限。

(三)法律制度不完善

我国目前形成了以《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《标准化法》、《农业法》、《进出口商品检验法》、《农产品质量安全法》等法律为基础,以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体,以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系。 但这一法规体系仍然不完善。

第一,缺乏协调性。我国现有的数量繁多的食品安全法律法规由于大多是在不同时期制定的、不同部门制定的,存在许多上位法与下位法之间、平行法之间的重复、矛盾,而《食品安全法》实施时间较短,该部法律中存在着大量诸如具体管理办法由国务院规定、具体管理办法由省、市、自治区人大常委会依法制定的规定,使得其贯彻执行在很大程度上有赖于后续配套法规规章的颁布实施。

第二,处罚不严。我国《食品安全法》第96条规定:违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。可见,我国《食品安全法》规定了假一罚十的惩罚性赔偿措施,但是相对于违法者高额的利润,惩罚力度还是十分不足,并且处罚金额以货值金额为准,而不是以消费者实际损害为准,这不但不利于保障消费者权益,而且会纵容违法者。

第三,我国目前对食品安全问题规定的法律责任过于单一,违法者的法律责任主要是行政责任,民事责任和刑事责任规定得很少。而民事责任对于保障食品安全问题的受害人的损失非常重要,同时也可大大增加违法者的违法成本。

三、食品安全法律体系的构建

食品安全问题是世界各国政府关注的重点问题之一,发达国家的食品监管体系相对来将比较成熟、完备,各监管部门分工明确,立法完善。为完善我国食品安全法律体系,能够使之切实保障消费者利益,我们需借鉴各国先进立法经验。

(一)明确食品安全的目标

依据国际标准化组织的定义,食品安全即指按照预期用途制造或食用的食品,不会对消费者造成伤害。消费者最终消费的食品,不得出现因食品原料、包装问题或生产加工、运输、储存过程中存在的质量问题对人体健康、人身安全或可能造成任何不利的影响。

食品安全的目标是要减轻食源性疾病,为未达到此目标,需要对从农场到餐桌整个食品链的管理,需要将预警原则和追溯机制在食品安全监管中进行运用,将饲料和食品以及它们的成分进行追溯。

(二)整合相关监管部门

我国《食品安全法》第4条规定了食品安全委员会,但只规定了其由国务院设立并由国务院规定其工作职责,整部食品安全法再无顾及。2010年2月6日设立了国务院食品安全委员会,作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构,其主要职责为:分析食品安全形势,研究部署、统筹指导食品安全工作;提出食品安全监管的重大政策措施;督促落实食品安全监管责任。

欧洲食品安全局(EFSA)成立于2002年,其主要任务是为欧盟建立法规规章提供科学建议、技术支持,通过与政府和消费者的沟通,直接或间接地影响食品或饲料的安全。美国食品药品管理局(FDA)是直属美国健康及人类服务部管辖的联邦政府机构,其主要职能为负责对美国国内生产及进口的食品、膳食补充剂、药品、疫苗、生物医药制剂、血液制剂、医学设备、放射性设备、兽药和化妆品进行监督管理,同时也负责执行公共健康法案(thePublicHealthServiceAct)的第361号条款,包括公共卫生条件及州际旅行和运输的检查、对于诸多产品中可能存在的疾病的控制等等。 FDA下设药品局、食品局、兽药局、放射卫生局、生物制品局、医疗器械及诊断用品局和国家毒理研究中心、区域工作管理机构。

我国需要借鉴欧美的立法,使得食品安全委员会的地位不仅仅限于协调机构,而是赋予其更多的权力:提供科学建议、统一技术标准、决定紧急措施、与公众进行食品安全信息交流等方面的重要职责;同时确定食品安全委员会对其他部门在食品安全工作领域的领导地位,明确界定各监管部门的职责。

(三)完善食品安全相关立法

欧盟食品安全法是由基本法统筹专项法,我国在食品安全法的立法设置上,可采用此种模式,以《食品安全法》为基本法,逐步整合相关法律制度,制定分门别类的专项单行法。

第一,全国人大常委会通过的《食品安全法》对我国食品安全立法的框架性的内容给予了界定,在后续立法中,我们要逐步完善该法,并确立其在食品安全领域的基本法地位。

第二,要整合原有食品安全单行法,修订矛盾、重复的立法,按照从农田到餐桌的全过程控制要求,确保对食品安全的每一个环节的监管。

第三,清理、修订与上位法相矛盾的地方性规章、部门规章。

(四)提高食品安全标准,逐步与国际接轨

我国食品安全标准混乱,与国际社会差距也较大,不但无法是本国消费者放心,也在进入国际市场时遇到很多壁垒,为了改变这种现象,需从一下几个方面入手。

第一,对于易造成消费者混淆的或故意误导消费者的概念,要明确禁止使用。在我国现实中存在大量的不明确概念,如保健食品、无公害食品、绿色食品、生态食品,这些概念并无明确标准,却很容易使消费者对食品安全等级产生误解,为防止经营者滥用这些概念需要法律加以规定。

第二,逐步提高食品安全标准,从保障人的健康安全的角度,对我国现有的非强制性标准、行业标准、地方标准等进行重新制定或修订,及时清理和修订过时的、相互矛盾的标准,抓紧制定急需的标准,统一各类食品强制性标准,并逐步提高相应的标准,使其足以保障消费者的人身安全。

第三,大力推行国际食品法典委员会(CAC)和国际标准化组织(ISO)的食品标准、技术规范、指南和准则,把标准落到食品产业链的每个环节,消除国际食品安全歧视。

(五)完善食品安全法律责任体系,加大处罚力度

不安全食品的受害者是公众,所以最关心食品安全问题的是消费者。我国食品安全法律体系之构建,食品安全法律责任体系是食品安全最重要的保障,我国《食品安全法》规定的假一罚十措施对经营者不足以产生威慑作用。对此,可引入产品召回制度和巨额的惩罚性损害赔偿制度,如美国对于大规模食品有毒物质致害侵权案件,经营者所付出的成本远远高出收益,甚至因之破产。


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