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浅谈保障食品安全和完善食品安全行政处罚的构


当前,我国的食品安全形势极其严峻,各类恶性事件层出不穷,例如毒大米地沟油瘦肉精事件。这些事件的频发引起了广大人民群众的极大不满,如何让老百姓吃上安全的食品己经成为需要我们认真思考的问题。笔者认为,在食品安全的执法过程中,行政处罚至为重要,但当前的食品安全行政处罚存在着诸多问题,笔者试图就如何完善食品安全行政处罚提出一些建议。

一、完善配套法律法规,增强法律的适用性和可操作性

当前,我国有关食品安全的法律规范大多过于原则化,以至于在实践中适用性和可操作性都受到了强烈的质疑,其处罚效果更是无从谈起。为了保证行政处罚能对食品安全的改善起到应有的效果,食品安全的配套法规应当得到完善,适用性和可操作性也应当得到增强。

举例而言,关于违法所得的认定,没收的对象是违法所得,行为人从事违法经营利益的行为所投入的成本,应该是行为人的合法财产,并非违法获取的利益,所以不能称其为违法所得。如果将合法的投入当成违法所得没收,难以令人信服,违背处罚法定原则。再者说,如果将违法所得界定为全部营业收入,加以没收处罚,似乎有重复处罚之嫌。我们可以假设食品生产经营者投入1000元后得到2000元,再将2000元投入后又得到3000元的收入,如此循环往复。在这里食品生产经营者的全部营业收入为5000元,投入的成本为1000元,得到的利润为2000元。如果将全部经营收入界定为5000元予以没收的话,将有3000元的公民合法财产受到侵犯:如果我们在计算时不计2000元的成本,那么与违法所得界定为全部营业收入的解释又相互矛盾。因此,在食品安全行政处罚中认定违法所得时,应当扣除必要的成本,认定为获利数额。因此,笔者建议,为了能够准确界定违法所得的含义,尽快出台立法或者司法解释就显得尤为必要,否则,以现行的规定进行处罚,其准确性令人难以信服。如果界定错误,不仅不能达到行政处罚的目的,而且还会造成存在处罚违背法律的立法本意,出现行政处罚不当的情况。

在增强法律的可操作性方面,比如在《食品安全法》上,对部分规范没有作出法律责任约束的,要增加法律责任的约束:对关键术语定义不明的,要定义准确:应当对企业自律作出规定,另外,社会监督机制也很重要,必须有章可循。尽快增强法律的可操作性,我们不能让法律形同废纸。

二、在食品安全监管中相对集中行政处罚权

鉴于目前食品安全监管实行分段监管这种模式的弊端,将行政处罚权相对集中于一个部门来行使己经是大势所趋。如果在食品安全监管中相对集中行政处罚权,就可以很好地解决多头执法、职责交叉、执法力量分散以及执法部门互相推诱等这些问题。例如某一食品处于几个监管环节的交叉地带,在监管过程中难免会出现几个监管部门互相推诱的现象,如果相对集中行政处罚权得以实现,那么这个问题会迎刃而解,拥有相对集中行政处罚权的那个部门将对其进行处罚。

首先,食品安全中相对集中行政处罚权的范围必须要明确。笔者建议,应当改变以往行政处罚权由多个食品安全监管部门掌握的现状,将行政处罚权归于一个食品安全监管部门,由其专门负责对食品安全问题进行处罚。一般来说,这种模式是具有可操作性的,其造成的不利影响也较小。其次,相对集中行政处罚权的机构设置必须要明确。目前,就这种机构设置存在两种建议:一种是在现有食品安全监管部门之外再单独设置一个机构,将行政处罚权赋予这个部门行使:另一种是在现有食品安全监管部门之中选择一个部门,将行政处罚权交由这个部门行使。笔者赞同第二种建议,因为如果采纳第一种建议,无疑会增设行政机构,这与当前政府机构改革的思路是不一致的。第二种建议不会增加新的机构,且实现了相对集中行政处罚权的设想,无疑是明智的。因为食品安全监管所涉及的各个行政部门,其监管方式大同小异,所以只需要选择其中的一个部门作为相对集中行政处罚权的机构,不需要再另外设置一个机构。那么,应当选择哪个机构来行使行政处罚权呢?笔者认为,可以考虑选择食品药品监管部门。

三、对个体食品生产经营适用简易程序

(一)增加适用简易程序

在食品安全监管中,对一些个体食品生产经营者的行政处罚令人十分头疼,例如许多流动摊贩、小饮食店、小快餐店和小食品加工场,其为数众多,而且流动性非常大,治理起来具有相当的难度。有鉴于此,简易程序应当发挥其应有的作用。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政处罚的简易程序的适用存在有两个条件:一是违法事实清楚,证据确凿:二是对公民处以50元以下,对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告。对这些个体食品生产经营者,一旦查处,一般都能做到事实清楚,证据确凿。不仅如此,这些个体食品生产经营者因其规模小,所以违法金额都不会很大,所以,对其适用简易程序应该没有问题。

(二)改变具体的执法模式

至于对这些个体食品生产经营者的主管部门,笔者认为,因为这些个体食品生产经营者所涉及的环节是食品安全的流通环节,所以由工商部门主管为宜。鉴于大部分个体食品生产经营者没有固定的作息时间,经常早于执法人员上班时间或晚于执法人员下班时间,给执法工作造成时间上的空白,笔者建议工商部门成立专门的全天候执法队伍,24小时巡逻执法,并在固定的时间点交班然后持续下去。这样,就没有时间上的空隙给不法者以可乘之机。除此以外,在实践过程中,经常出现不法经营者从一个管辖区跑到另一个管辖区的情况,使执法者因为管辖权限的问题而只能望洋兴叹。要解决这个问题,笔者认为,应该由各管辖区的上一级主管部门针对这些个体食品生产经营者的问题实行统一管理,允许各管辖区的执法队伍一定程度的越界管辖,执法完毕后及时通告上一级主管部门。

四、加大处罚力度

(一)加大处罚力度,全面设置罚款的最低数额

处罚力度不够是食品安全事故频发的一个主要原因,要全面加大处罚力度,尤其是罚款。虽然《食品安全法》在处罚力度上已经较过去有所加强,但仍然不够。要设置高额的罚款,甚至要高到让违法企业破产的地步,使其得不偿失。还有,在一些法律法规中,已有关于起罚点的规定,但并非所有法律法规都如此,建议要全面设置罚款的最低数额,起罚点要高,让违法者望之生畏。

(二)加大资格罚力度

在提高罚款的同时,资格罚力度也要加强。我国现有的资格罚,诸如责令停产停业、暂扣或者吊销许可证以及暂扣或者吊销执照等,力度明显不够。这一方面可以借鉴国外的一些做法,比如可以设立永远禁止从事食品相关行业这样一个罚种,从而永久性地剥夺违法者从事食品相关行业的资格,让其品尝贪图不当利益带来的后果,也让老百姓从此不会再见到违法者又重操旧业这种情况。

(三)从重处罚

《食品安全法》等法律法规普遍没有对从重情形作出规定,建议要作出相关规定,可以分三种:第二罚种从重。这是指行政机关在根据相关法律规范对食品安全进行处罚时,可以考虑在可并处、或者等罚种的选择上,选择较重的那种。第二罚幅从重。罚幅从重是指在法定的处罚幅度内选择较重的进行处罚。当然罚幅从重并非适用于所有的处罚种类,只有存在处罚幅度的处罚种类才能适用。在现行法律规范设定的处罚种类中,存在罚幅的处罚应当只有罚款。第三罚种罚幅同时从重。应当说,在当前食品安全行政处罚中,做到罚种、罚幅同时从重是可行的,因此,完全可以同时适用。

五、结语

目前,我国的食品安全形势有进一步恶化的趋势,类似地沟油等各种问题长期得不到解决,老百姓很难吃到令人放心的饭菜。本文从食品安全监管中的行政处罚角度来谈笔者对缓解我国食品安全形势的看法,希望各级政府部门能运用好自己手上的自由裁量权,切切实实地解决好这一问题,为老百姓办实事,急群众之所急。当然,笔者也会继续就这一问题作进一步的探讨。


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