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关于食品安全理念与实践演进的中国策


食品是人类生存的基本物质基础。食品安全一头关乎产业,一头牵着民心,拥有最为广泛的利益相关者。习近平总书记强调,民生与安全联系在一起就是最大的政治。能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的重大考验。食品安全已成为重大基本民生问题、重大经济问题和重大政治问题。

现阶段,我国食品安全形势依然严峻,保障食品安全仍面临艰巨任务。回顾和梳理改革开放以来食品安全理念和实践变迁,是重要的理论命题,有助于探索大国食品安全治理之道。

一、概念界定和文献梳理

食品的属性包括数量、种类、质量、营养、口味等要素。相应地,食品安全综合概念体系包括食品数量安全、食品质量安全和食品营养安全三个层次。三类安全彼此关联且相互影响,分别扮演基础、枢纽和目标的角色,人们通常所说的食品安全是指食品质量安全。根据《中华人民共和国食品安全法》规定,食品安全是指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

我国是食品生产和消费大国, 从农田到餐桌的食品产业链较长,既有加强质量安全监管的问题, 有规范市场秩序的问题, 又有发展生产、促进经济增长的问题。因此国内外研究从多元视角关注中国食品安全。有观点认为,产业结构不合理和产业素质不高是食品安全基础薄弱的根本制约因素;也有研究指出,体制不畅和地方保护制约了食品安全监管有效性;还有研究从法律条文、标准数量和队伍素质等六大方面总结了我国食品安全的困境;另有观点指出,复杂的消费结构给低质量食品带来生存空间, 食品生产经营者嵌入个体风险漠视的社会心态诱发其产生机会主义行为;与此同时,检验检测、风险分析等技术支撑不足是制约食品安全保障水平的瓶颈。[8]在梳理基本概念和研究视角的基础上, 这里重点关注食品安全监管阶段划分、制度变迁动因两大命题。

二、环境目标制度分析框架的提出

在综述相关文献的基础上, 这里围绕中国语境下的食品安全话题构建分析框架。与既有研究不同, 该框架不能局限于情景白描和资料堆砌, 而应当探讨不同主体间互动关系和各类变量间动态机理, 从而生动展现制度变迁的过程和全貌。现代食品药品安全史是一部国家、市场和社会关系史, 每一次重大制度变革和政策调整都充满着各方利益博弈。

食品安全糅合了公众健康、产业利益、科技创新、社会环境、监管政策等多元价值,因此食品安全状况与法律因素、风险因素、监管者与监管对象关系、政治考量、监管能力都密切关联。基于已有文献,这里认为, 影响改革开放以来食品安全制度变迁的政策主体包括社会公众、食品产业、监管部门等,而消费需求、产业发展、食品安全状况、监管体制和手段、法律法规则是具体因素。

研究引入历史制度主义理论, 将这些要素整合到同一分析框架内。历史制度主义者们认为,由于制度领域存在路径依赖现象,当制度在特定历史时间点形成后, 其一般不会随外部环境轻易发生变化,而是具有持续性、渐进性、稳定性等特征,并对后来的政策选择产生约束作用, 最终实现制度变迁和政策过程。研究提出环境目标制度分析框架,从宏观经济社会环境、中观政策目标、微观制度选择三个层面, 探讨食品安全领域的制度变迁

三、2012 年前我国食品安全监管历程

我国对食品安全的管理肇始于新中国成立初期。1949 年11 月1 日, 中央政府成立卫生部, 同年长春铁路局成立了我国最早的卫生防疫站。1953 年1 月,政务院决定在全国范围内建立卫生防疫站, 地方各级卫生部门在防疫站内设置食品卫生科(组),具体从事食品卫生监督管理工作。卫生行政部门通过发布粮、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消费食品卫生标准和开展卫生监督, 旨在防止食物中毒和肠道传染病等突出问题。

然而,当时食品工作的首要任务是解决人民群众温饱问题,食品供不应求、凭票供应,其数量充足比质量安全更重要。各级政府通过牢牢掌握食品工业, 把保障食品供应作为一项政治任务来抓。食品企业生产经营基本处于政府的直接管控之下, 政企合一的特征十分明显。。


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