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浅析WTO 争端解决中食品安全国际软法适用的分歧


一、WTO 争端解决中食品安全国际软法适用存在的分歧

在减少食品贸易摩擦层面,大多数国家都将提高本国食品安全保障措施与相关国际软法的一致性,作为降低本国食品出口阻力的途径之一; 在WTO 争端解决层面,若相关争议方不能证明其国内的食品安全保障措施具备国际标准、指南和建议的基础,则可能如2009 年中美禽肉贸易争端中美国那样承担相应的不利后果。这无疑提升了食品安全国际软法的实施效果,但效果仍然在根本上受制于各国对本国经济利益与社会利益的考量,各国的国家利益又不可能完全一致,于是一旦产生贸易冲突,而诉诸WTO 争端解决机制,食品安全国际软法适用实体规则与程序规则的分歧,也就在所难免。

( 一) 国内措施同食品安全国际标准相符程度的分歧

WTO 通过《关税与贸易总协定》( 简称GATT协定) 第20条允许成员方实施虽偏离WTO 有关规定,却为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的食品安全保障措施,但SPS、TBT 等协定同时要求各国的食品安全保障措施,必须以相关国际标准为依据。为此成员国对其国内措施应同CAC、ISO 等国际组织制定的食品安全国际标准达到怎样的符合程度发生争议,这表现在DSB 对SPS 协定第3. 1条依据( based . . . on) 一词以及TBT 协定第2. 4条以. . . 为基础( use . . . as a basisfor) 一词的解释。在1996年美国和加拿大诉欧盟牛肉荷尔蒙案( European Communities Mea-sures Concerning Meat and Meat Products(Hormones),以下简称荷尔蒙牛肉案) 中,专家组与上诉机构对于确定争端方所采取的食品安全保障措施,是应当严格遵照( Conform to) 国际标准还是仅需参照其部分内容,持不同意见,后者认为不必完全遵照( Not necessarily all) 国际标准的每一个要素对相关问题加以判定,前者的意见则与之相反。

正因为WTO 规则的模糊性,造成了争端各方在食品安全国际软法适用方面的分歧。尤其对于发展中国家来说,要求其国内食品安全保障措施完全符合国际标准,是不合法也不合理的。SPS 协定第5. 6 条允许各成员国在制定或维持SPS 措施时考虑技术和经济可行性。TBT协定第12 条规定不应期望发展中国家成员采用不适合其发展、财政和贸易需要的国际标准,作为其制订自己的技术规章或标准的基础,并应适时制订对发展中国家成员有特殊利益的产品的国际标准。这些条款传递了两个重要信息: 一是即使发展中国家国内的食品安全保障措施不符合国际软法,WTO 也应充分照顾发展中国家的利益,而不应不顾其特殊国情,强令其依循国际软法来制定相关国内法; 二是食品安全国际软法的制定不应一味迎合发达国家的科技、经济和生活水平,而也应同发展中国家发展水平相称,不应对发展中国家揠苗助长,不断敦促其跨越式地提升食品安全保护水平。如若断然否决发展中国家按照本国发展现状循序渐进谋求同国际标准协调一致的权利,必然引起发展中国家的不满,激化WTO 食品贸易争端解决中国际软法适用的矛盾。

( 二) 食品安全国际标准适用例外的分歧

奠定国际软法在WTO 规则体系中法律地位的SPS 协定第3 条,一方面要求各成员国的SPS措施应以国际标准、准则或建议为准绳,另一方面又容许成员国在遵守科学依据和风险评估相关规定的前提下,实施或维持比有关国际标准、准则或建议所提供的保护水平更高的SPS 措施。TBT 协定第2. 4 条则对成员国国内食品安全保障措施背离国际标准更为宽容,只要相关国际标准由于基本气候、地理因素或基本技术等原因,而对实现合法目标来说显得无效或不当,成员国便可以不予依照。这种例外为食品安全国际标准的适用增加了不确定因素,各争端当事国可援引此例外条款,为自己或高于或低于国际标准的食品安全保障措施辩护,在相关国际标准对本国有利时将其作为本国食品安全保障措施的制定依据,对本国不利时便找寻各种理由将其摒弃在外。即便DSB 已经做出裁决,相关当事方还是可以为自己不符国际标准的食品安全保障措施,继续寻求科学依据,以获得WTO 对其重新认可。在荷尔蒙牛肉案中欧盟甚至拒不履行DSB 的裁决,反而执意继续研究并依据新获得的证据于2003 年发布新禁令,美加则继续对欧盟出口采取报复措施,就此2008 年相关当事方二度提请WTO 争端解决。

二、WTO 争端解决中食品安全国际软法适用分歧的根源

国际法能够折射出主权国家的价值取向、利益和偏好,是各国外交协商与利益妥协的产物,国际软法也不例外。所以食品安全国际软法的制定过程及其在WTO 争端解决中的适用背后,实际上是国家间的利益冲突和实力较量,各国都希望通过对上述两个过程施加影响,以达到重建食品贸易体制的目的,分歧便油然而生。当然我们也不能忽略,国际软法本身内涵与外延及其适用条款的不确定性、WTO 争端解决机制的缺陷,更使食品安全国际软法适用分歧成为必然。

( 一) 食品安全国际软法的制定及其适用存在利益冲突

食品安全国际软法的生成,本质上是利益博弈的结果,这种结果因其不可能完全公平而必然导致分歧。又因其为DSB 援引,原本不具备法律约束力的行为准则,呈现出超乎制定阶段各国预期的硬法性发展,进一步激起获益较少或根本无从获益的国家的反弹。

1. 食品安全国际软法制定规则导向下隐藏的权力导向

传统国际法是西方文明的产物,现代国际法的主体虽已扩及世界各国,但仍然浸透着西方文化,在西方国家软实力对价值的影响力占据优势的情况下,一国际法律制定过程越侧重价值,对发展中国家就越不利。在食品安全领域,健康权等非贸易社会价值占据着相当重要的地位,除了受到一国经济与科技水平等硬实力的影响之外,一国文化、价值观念、意识形态的感召力,国内非政府组织的影响力,对现有国际组织的利用能力等软实力的博弈更主导了国际软法的形成。所以虽然单从规则表面来看,无论是WTO 体制还是国际软法的制定机制,都对每一个成员国赋予了同等的权利,彰显了满满的规则导向,甚至某些规则还对发展中国家进行了一定程度的倾斜,然而具体考察食品安全国际软法的制定程序,具备较强软实力的发达国家和产业集团仍然掌握着较多的话语权,甚至可以说现有的大部分食品安全国际标准都是建立在发达国家已有标准的基础之上,迎合发达国家某些产业集团需要的。

发达国家依靠健全的法律法规体系以及强大的软硬实力,往往承担着国际标准起草的主持工作,意图尽可能将本国有关食品安全的各项技术指标直接转变为国际标准,实现本国利益的最大化,这使得一系列针对发展中国家的特殊和差别待遇条款,面临着沦为一纸空文的危险。以CAC 的食品安全国际软法制定程序为例,从表面上看,其似乎保障了每一个成员国的发言权和投票权,事实上由于发展中国家无力向CAC提供足够丰实的污染物监测、膳食暴露评估以及国内标准制定的数据资料,又囿于科技手段与谈判技巧的欠缺,其对CAC 标准草案建议稿提出意见和参与讨论的能力,都无法同发达国家相提并论。这必然造成CAC 在标准制定权分配上的实质不均,如若置之不理,则无异于放任发达国家国内法对软法国际性的侵蚀,进而影响了食品安全国际软法制定的公允性,食品安全国际软法的协调性可能被歪曲为朝发达国家的标准看齐。

三、结论

国际软法的适用既能在协调各国国内不同的食品安全保障措施方面起到良好的作用,又可能成为WTO 食品贸易争端解决中争端方新的分歧点。由于各国国家利益不可能完全协调一致,国际软法制定机制以及WTO 争端解决机制也不可能完美无缺,所以WTO 争端解决中食品安全国际软法适用的分歧必然会持续下去。为弱化、调适该分歧,WTO 既应当尊重各主权国家建立它们各自适当的食品安全保护水平的权利,又应当不断敦促各国对食品安全国际软法适当地采纳; 既不能放松对食品安全的保护,又应防范食品安全国际软法成为设置新贸易壁垒的工具。具体而言,第一,从制度的设计和专家的选任入手,确保WTO 下辖机构制定软法的规范性和公正性。第二,立法上完善SPS 措施之等效性规则,执行上鼓励发达国家和国际组织对外相关技术援助。

第三,填补WTO 争端解决机制的缺漏,明确专家审议小组与法庭之友的举证权限。第四,SPS 委员会应当作为制定软法的国际组织之间沟通协作的枢纽,密切关注食品安全国际软法的制定情况,适时对制定组织和制定成果加以评估与认可,以避免国际软法间的不一致对WTO 食品贸易争端解决产生不利影响。最后,任何时候都不可忽略的是,食品安全国际软法的制定和适用,都必须以发展中国家充分参与谈判并考虑其切身利益为前提,并给予发展中国家更多的技术援助与政策倾斜。面对上述情形,我国迫切需要赢得在食品安全国际软法制定过程中更充分的话语权,并利用WTO 争端解决机制来伸张合法权益。

首先,我国应全面参与食品安全国际软法的制定,将食品安全法律法规制定情况以及社会背景充分反映到国际层面,力争成为新食品安全议题讨论的发起者和组织者。其次,深入进行比较研究与学习,争取食品进口国对我国食品安全保障措施的等效性认可。再次,扶植本国的NGO、产业联盟和专家智库等,使他们在各种国际场合能够发出更响亮的声音,尤其在WTO 食品贸易争端解决过程中能够协助我国应诉,促进争端的公正解决。最后,加强我国同国际组织间的交流合作,以争取国际组织的技术援助,使国际社会对我国食品安全保障政策加深理解,从以上几个方面提升我国应对WTO 争端解决中食品安全国际软法适用分歧的能力,以求更好地维护我国正当的贸易利益和社会利益。


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