一、食品安全责任保险概述
(一)概念和实施意义
食品安全责任保险是以被保险人在其生产经营过程中发生食品安全事故造成消费者或其他第三者人身伤亡和财产损失时依法应负的经济赔偿责任为保险标的的保险。其中，公共性食品安全责任保险，是指以某一行政区域内在公共民生领域发生责任主体不能确定或者责任主体经济赔偿能力不足的食品安全事故造成辖区内的自然人人身伤亡和财产损失时，政府在经济上负有救助和抚慰义务责任为保险标的的保险。(本文主要从政府职能落实角度研讨公共性食品安全责任保险的实践探索，用食品安全责任保险指代。)推行食品安全责任保险对于深化创新公共服务，构筑区域风险保障网有积极的促进作用，主要体现在政府、保险产业、民生保障等三个层面。
一是成为政府服务提质增效的助推器。借助政府服务购买等形式，实现政府和市场的合作互通，帮助政府优化资源配置，降低行政成本和监管压力，打通政府服务升级和效能优化的关键节点。
二是成为助推保险业态发展的新引擎。以食品安全责任保险实践为契机，能拓宽责任保险服务领域，探索保险参与公共性项目的新路子，从而激发保险业产业升级潜力，打造产业新增长点，最终提高区域保险密度和保险深度。
三是成为保障区域民生安全的稳定阀。有效弥补商业性投保个人负担较重、承保标的分散、信息不对称等缺陷，最大化覆盖辖区人群，提高基层群众特别是弱势群体的危机应对和自我保护能力。
(二)我国食品安全责任保险发展现状
我国已经推行过一些商业性质的食品安全责任保险，如上海安信农业保险股份有限公司是我国首家推出农产品食用安全保险的保险公司，并与上海农产品中心批发市场经营管理有限公司签订国内首张瘦肉精保单，为上海近三分之一的白条猪肉提供保额达100万元的食用安全保障;美亚财产保险有限公司率先推出我国首个食品污染综合保险，负责赔偿投保企业因食品遭到意外污染而导致的经济损失;长安责任保险股份有限公司于2011年6月正式推出食品安全责任保险，为从事食品生产、销售或餐饮服务的企业提供风险保障。食品安全责任保险的发展获得政策层面的高度支持。2015年新施行的《食品安全法》通过对监管要求细化、食品安全流程清晰界定等多方面的规范为食品安全责任保险的发展注入了一剂强心剂。新法对食品安全问题高危领域的关注和监管要求的细化推进了食品安全责任保险发展和完善的进程。
二、鄞州区开展食品安全责任保险的必要性和可行性
(一)必要性
改革开放30多年来，鄞州区经济社会发展取得喜人成就，随之引入食品安全责任保险制度，是保险发展匹配经济发展水平、险种设置保障区域群众基本利益、市场手段填补食品安全监管和救济体系短板的必然要求。
1.经济发展水平和产业升级需要完善的保险服务与之配套。作为一个经济快速发展的新城区，鄞州区正处于经济发展的重要关口，全区食品生产的工业化程度越来越高，生产规模越来越大，产品种类越来越多，生产协作越来越广泛。相应领域食品安全责任保险缺位之弊日益明显，保险空白险种的填补也日益迫切。
2.政府承载的食品安全监管压力较重，单一政府监管模式存在管控盲区。据不完全统计，截至2015年9月底，鄞州区共有食品生产加工企业17849家，其中食品加工企业213家，食品销售企业12180家，餐饮企业5456家。部分生产经营主体存在唯利是图、丧失道德价值规范、违背诚信经商理念、生产加工假冒伪劣食品的行为。面对数量庞大的食品企业，政府的监管压力不容忽视，加上政府主体的监管体系尚不完善、食品的检验标准和检测技术有待提高、风险预测监测水平有限等客观因素局限，区域食品安全风险防范存在一定难度。
3.区域食品安全状况存在提升空间，公众对建立食品安全保障机制的诉求日益强烈。从鄞州区乃至宁波全市范围看，平均每年爆发一到两起食物中毒事件，不仅严重威胁受害者身体健康，且产生较大的社会负面影响，单凭政府手段来处理食品安全事件，时常会存在善后工作进展滞缓、经济补偿覆盖率有限等情况，因此，民众对于建立食品安全保障机制的呼声日益强烈。
(二)可行性
食品安全事故一旦发生，将严重危害涉事群众身心健康，加重社会安定隐患，甚至可能引发群体性事件和社会矛盾。鄞州区在全国率先开展食品安全责任保险不仅具有较大的现实意义，而且从经济、社会发展等方面衡量也具有可行性。
1.具备经济发展的先发优势。撤县设区以来，鄞州区秉承经济发展的良好基础，区域经济强劲增长，实现了从规模领先到质量领跑、省市前列到标兵标杆、经济大区到综合强区的跨越，在2015年中国综合实力百强市辖区中鄞州区位居第四，进行保险创新的可支配财政收入充裕。民间资本呈现出充沛的支撑优势，全区销售额超十亿、超亿元的企业分别为29家、453家，上市公司16家，聚集了一大批宁波的龙头企业，全区人均GDP超过2万美元，居全市首位，并且辖区内有万达商圈、环球城等一批经济增长亮点商圈。
2.具备金融资源的集聚优势。鄞州区具有良好的金融产业基础，新兴金融业态发展初具规模。全区共有各类金融机构91家。在册各类股权投资机构132家，注册资金规模达65亿元，以量化交易为核心，以私募基金、天使投资、科技金融、互联网金融等为特色的新兴金融业态正快速崛起。区域金融业增速表现强劲，产业效益持续发酵，对GDP的拉动作用明显提升。
3.具备保险创新示范区建设的创建良机。鄞州区保险产业发展有序，保险发展态势向好，结合宁波市创建全国保险创新综合示范区的工作契机，鄞州多层次、多领域搭建风险防护网，为实体经济发展提供资金支持和风险保障，取得一定可借鉴经验。如积极发挥政策性农业保险的惠农功能，通过投保门槛、提高保额等方式为更多农户系上安全带，全区政策性农业保险工作连续8年位居浙江省前列。
4.具备政府主动作为的担当优势。鄞州区政府主动作为意识较强，部门间的协同性较好，先后打造了数批民生实事工程。政府高度关注食品安全领域的工作，积极搭建食品安全一网五体系顶层设计战略布局，包括构建区域食品安全一网五体系、食品安全全程治理体系、食品安全保障支撑体系、食品安全信用监管体系、食品安全预警应急体系。
三、鄞州区食品安全责任保险的创新特点
鄞州区食品安全责任保险是全国首份区域性食品安全责任保险，2015年5月13日起正式进入实施阶段，其探索具有创新实践意义。
(一)创新承保方式，突出普惠性和公益性
作为政府性公共责任保险，保险的覆盖面主要集中在城乡弱势群体。一是从保费支付途径看，全部由鄞州区人民政府以公共财政预算列支的形式向保险公司支付，属于政府购买保险服务民生领域;二是从保险的运营模式看，保险公司通过商业化模式向社会大众输出专业化的风险管控服务，承诺对该项目微利原则、封闭运行、单独建账、独立核算，将每年承保盈余部分均计提风险管理基金，不以盈利为目的，体现了保险经营属性的公益性;三是从保险的保障范围看，受益人群是鄞州区域内的广大城乡居民、中小学校及幼儿园师生、建筑工地工人、养老机构老人、小餐饮消费者等群体，同时还将涵盖责任主体无着落而政府负有救助抚慰义务的受害对象，体现了服务普惠大众的公益性。
(二)创新推动模式，明确渐进的发展方向
鄞州区食品安全责任保险遵循政府推动、市场运作、分步实施、注重服务的原则，创造性地提出任务拆解开展实践。
第一层面，构建公共领域食品安全责任保险服务体系，由鄞州区政府出资300万元人民币向保险公司购买保险服务，覆盖鄞州区境内的农村集体聚餐、中小学校及幼儿园食堂、建筑工地食堂、养老机构食堂、经营面积在150平方米以下的餐饮场所和农贸市场的食品安全责任风险。
第二层面，探索建立健全实施食品安全责任强制保险制度，保险机构会同市场监管部门，对一些极易形成较大安全风险隐患的食品行业进行科学论证和梳理，政府通过立法的形式建立食品安全责任强制保险制度。
第三层面，推动食品安全责任保险在全社会食品安全风险领域实现全覆盖，根据政府推动、市场运行的原则，逐步将服务向区域内所有食品生产加工环节、食品流通环节、餐饮环节延伸和覆盖。通过三个层面的战略推进，最终在鄞州区牢固建立起符合市场经济规律的新型食品安全保障体系。
(三)创新服务理念，建立政企合作机制
为保证食品安全责任保险工作的顺利开展，有关各方都建立起严密的保障机制。保险机构层面，组建宁波市食品安全责任保险共保体 ( 以下简称 共保体)，具体负责事前、事中、事后服务。共保体委员会负责协调解决共保体内部运作中的重大问题，开展大额费用审批管理以及特殊、疑难、通融案件和重大案件的理赔审批工作;政府部门层面，由鄞州区食品安全办公室作为政府牵头部门，组织协调政策落实、危机预警等工作，市及区金融办、宁波保监局等部门协同配合，共同推进鄞州区食品安全责任保险顺利实施。当食品安全危机发生时，鄞州区相关部门立即启动应急机制，为受害人即刻开通个性化的绿色服务通道。
同时，宁波市食品安全责任保险运营服务中心发挥保险机构及第三方服务机构的专业性，为鄞州全区提供食品安全风险评级、监管协助、危机预警、急救宣传、危机反思等一篮子增值服务。
(四)创新理赔机制，发挥财政资金杠杆效应
鄞州区政府出资300万元保费，最大可以累计应对1亿元的食品安全责任保障，发挥四两拨千斤的作用和效果。具体体现在对于保险范围内的食品中毒事件，每次事故赔偿限额400万元，每次事故每人赔偿限额15万元、医疗费用限额3万元。保险事故的认定程序分为一般程序和简易程序。一般程序，对接《鄞州区突发食品安全事故应急预案》，按照食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围，即刻启动应急预案，由卫生监督检验机构负责食品安全事故调查处理和相应技术鉴定工作，保险机构理赔处理流程与突发食品安全事故应急预案实现对接;简易程序，中小学校、幼儿园内发生3人(含)以上、其他场所发生5人(含)以上食物中毒症状，受害者在相近时间内或在同一场所中均食用过共同的中毒食物，发病急剧，且临床表现基本相似，并经二级以上(含二级)医院或者保险人指定或认可的医疗机构确诊便可从保险机构获取理赔。累计法律费用限额60万元，每次事故法律费用限额30万元。
四、鄞州区食品安全责任保险实施工作进展及成效
(一)工作进展情况
随着食品安全责任保险的签约，运营中心的组建运行，各项基础工作有条不紊地展开1.备受关注，得到政府和社会各界的肯定。鄞州区成功实施食品安全责任保险，受到媒体关注和社会各界的好评。中共浙江省委书记夏宝龙专门听取宁波食品安全责任保险开展情况专题汇报，浙江省人民政府副省长朱从玖等省市领导莅临运营服务中心视察指导工作，充分肯定了食品安全责任保险宁波模式的重大示范意义，并提出更高的期望。2.基础扎实，建立起全方位的工作机制。
一是健全制度，运营中心自主组建了专家队伍、协管队伍、技术队伍，借助这三支队伍建立起风险查勘制度、防灾防损制度、信用等级评级制度、全方位宣传网络体系、快速理赔机制、危机处理反思机制等一系列服务举措落实的载体和途径;
二是推进网格化管理，建立区域性食品安全信息情报中心，通过网络对全区全部433个农村集体聚餐点、300余个建筑工地食堂、336所中小学校幼儿园学校食堂等逐一进行现场风险监控排查建档，并可通过网络公开查询相关情况;
三是加强宣传，深入农村集体聚餐点等地，印制和发放保险宣传折页，张贴宣传海报，宣传食品安全保险制度，现场评估并填写食品风险监控检查表，通过各类媒体进行全方位宣传，让食品安全责任保险内容进入千家万户。
3.以点带面，实施模式顺利复制周边。2015年7月，宁波市食安办、宁波市市场监管局、宁波市金融办和宁波保监局联合印发《关于开展食品安全责任保险试点工作方案》，旨在推动食品安全责任保险在宁波地区的全覆盖。随后，海曙区、江东区、江北区、镇海区、北仑区、慈溪市等区(市)政府，在鄞州区的基础上推出各地的食品安全责任保险承保方案，其中海曙等区的食品安全责任保险扩面工作已成功落地。
(二)工作成效
食品安全责任保险的开展有效激活了区域内政府、保险机构等多方力量，最大化发挥了保险的社会服务保障和风险管控作用，帮助政府的行政效率和服务水平提高到一个新的高度。
1.政府积极作为，创新社会事务管理手段。鄞州区政府以购买服务的方式，发挥保险的经济补偿功能，运用经济杠杆和市场化机制化解食品安全事件纠纷。一改旧有的食品安全事件责任主体出事、当地政府买单的模式，缓解政府财政负担，有助于完善社会综合治理体系，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。
2.立足长远发展，提升保险发展能级。大力推广食品安全责任保险业务,既推动保险业参与社会风险管理，有效响应宁波保险创新示范区的建设，又帮助保险公司应对传统的业务需求饱和难题，依托政府性责任保险项目，开辟新的领域，继而扩大商业性保险范围。
3.依托双轮驱动，保障区域食品市场安全。构建以政府财政、保险赔付双轮驱动的全新保障模式，政府与商业保险各司其职，优势互补，共同应对风险防范，能切实维护区域食品市场安全，做到风险关口前移，降低食品安全事件的发生频率，改变过去由政府财政单一补助为主的公共食品安全危机救助模式。
4.借助保险介入，强化危机管控水平。对于食品安全事故发生后迫切需要解决的抢救治疗、责任界定、赔偿处理、防范群体性纠纷等问题，保险机构专门成立运营中心，负责事故的调查、评估、协商、赔付等具体事宜，能有效化解受害方与施加方可能的直接冲突、甚至由此引起的群体性纠纷，分散和转移企业生产经营风险和食品安全事故处置压力。
(三)存在的不足和问题
政府参与食品安全责任保险，是在当前社会民众保险意识薄弱、食品安全形势严峻的情况下，政府抛砖引玉的一项举措，最终目的是以保险的市场化、商业化手段解决社会问题。而在当前的起步阶段，鄞州区食品安全责任保险的实践中仍暴露出一些不足和问题，有待于进一步完善。
1.保险的社会环境有待于提升。由于长期受计划经济的影响，社会公众保险意识普遍淡漠，对保险的认知度和认同感不足。食品行业企业投保食品安全责任保险的意愿不高，利用保险手段来提高安全保障和增强发展后劲的意识普遍缺乏。保险公司作为商业化运作的企业，往往难以找到突破口，拉动整个食品行业的保险量。
2.运行机制有待于探索深化。鄞州区作为全国首家开展区域性食品安全责任保险的县域区，在探索实践中能借鉴的成功经验较少，部分管理机制有待进一步理顺。一是政保双方需要建立起良好的沟通合作机制，形成联动合力。政府部门尚未完全建立起一个覆盖食品生产所有环节的监管体系，使得保险公司在食品安全责任保险承保和理赔的部分环节还不能有理有据地开展风险管理。共保体的风控协管机制也不完善。二是共保体日常监督受到一定制约。为有效落实承保前风险现场查勘，强化投保单位食品安全事件(故)防范工作检查，共保体设立协管员制度，对每个保险覆盖网点建立单点的风险档案。但在具体开展过程中，受到网点协管员专业技能水平、安全监管技术手段、配合主动性等因素的制约，权威性不能得到有效发挥。
3.产品的科学性有待于检验。产品的首创性意味着没有可供借鉴的先例。一是费率厘定难度较大。保险费率的科学合理性决定了一个险种的可持续发展程度。食品安全责任保险由于保障环节多、主体多、风险大，涉及食品采购、配料、加工、运输、销售等多个复杂环节，客观加重了费率测算的难度。同时，保险公司相关的数据积累和技术储备有限，对现实风险的预警、预防操作中存在一些盲区和断链，造成了保险市场信息不对称，最终导致保险费率难以科学、合理地厘定和计算，保费充足度较难把控。二是保险公司的承保能力有限。由于食品安全事故一旦发生赔付负担较重，加上目前该险种主要在鄞州区范围内落地运行，覆盖地域较窄，多方因素共同作用，致使保险公司的风险压力和经营难度较重，未来赔付的不确定性较大。
五、鄞州经验对深化和推广食品安全责任保险的借鉴意义
作为财险业务的重要组成部分，责任保险在保险市场中的重要性逐步显现。近年来，国家高度重视挖掘责任保险发展潜力，通过出台系列政策，为打造保险行业新增长点添砖加瓦。新国十条明确指出责任保险的发展路径，要求强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险的发展模式。鄞州区借助保险创新示范区创建契机，致力于完善五方面生态环境，推动食品安全责任保险深化发展。
(一)建立一个高效的工作合作机制是关键
在食品安全责任保险推行过程中，政府、保险公司要有明确的职能定位和合作关系，确保政府部门监管到位、服务便利，保险机构定性准确、定责详实。一是地方政府应力使保险的实施推广方案与政府监管导向和阶段性目标相吻合，将险种的推广行为作为构建整个食品安全监管体系的重要环节，并在实施过程中与食品药品监管部门、市场监管等重要职能部门紧紧配合，最大化发挥体系的功效。二是通过完善食品生产监督管理、食品责任检测认证体系和监管体系，明确各种食品、各个生产环节的规范操作标准，保证保险公司在食品安全责任保险承保和理赔的各个环节都可以有理有据进行风险管理，促使该险种健康发展。
(二)创新一个科学的保险产品体系是核心
在前期顺利推进的基础上，逐步扩大食品安全责任保险的适用性和覆盖面。一是要针对不同食品领域中食品种类和生产成本的差异，对应扩展相应的食品安全责任保险以全面满足不同食品领域和消费者风险保障需求。二是保险机构要加强险种开发的技术投入，做好市场细分工作，按照各细分市场的不同特征开发适应其需求的产品，有效拓宽食品安全责任保险产品的保障面。如可以依据保障适度、费率适中的原则来设计研发具有针对性的新型食品安全责任保险产品，产品总体框架采取1+X的形式，1即一个基础性的主险产品，适用于涉及食品安全的所有领域;X即针对不同行业的特色附加型产品，由涉及的行业自主选择，如附加被保险人扩散条款、附加以往食品扩散条款、附加召回费用保险、附加境外司法管辖保险等。
(三)建立一个完善的运行管理机制是基础
一是完善费率核定机制。充分调研掌握农村集体聚餐点、建筑工地食堂、食品企业的数量、地点分布、规模、效益、食品安全管理工作完善程度等一线资料，在综合考虑风险要素和操作便捷性的基础上科学核定费率，制定差异化保费。二是多方完善风险防控体系。保险机构应该搭建完善的风控体系和防损机制，并针对托底能力有限的短板问题，及时配套完善的再保险机制。三是利用第三方力量进行风险管理。通过奖励激励制度将舆论监督纳入保险公司风险管控。
(四)探索一个可复制的险种模式是生命力
从保险险种和区域覆盖两个方面考虑。一是运作模式逐步市场化。在鄞州区域性食品安全责任保险成功实施的基础上，分阶段实现由纯粹的政府买单向政府买单+部分商业化运作、最终过渡到全商业投保的模式转变，把与公众利益关系密切的各类食品安全风险纳入保障范围，分步引导推广，以大中型企业为示范，积极带动小微企业投保。政府部门最终回归专业化监管角色，促进责任保险与市场需求的有效对接，对区域责任保险发展起到正向推动作用。二是覆盖层级逐步提升。强化新国十条确定的政府引导、市场运作、立法保障的责任保险的发展模式。通过宁波地区的先行先试，最终带动浙江省加快建设责任保险创新省的步伐。在条件成熟的基础上，推动全市或全省以人大立法形式明确强制性责任险的投保要求，通过建立完备的法律支撑体系确保食品安全责任保险的强制推行。
(五)营造一个良好的社会氛围是保证
一是发挥媒体的舆论引导功能，提高社会认同度。鼓励各类媒体大力进行宣传教育，培育社会各界的责任意识和保险意识，唤醒和强化消费者的维权意识，营造一个健康、积极的外部环境。二是多方合作加强宣传力度。重点面向食品生产企业、食品加工企业宣传责任保险在分散风险、补偿损失、促进食品安全中的积极作用，形成一个点面结合、深入基层的宣讲体系，逐步提高食品企业对食品安全责任保险的认知度。要让企业认识到投保食品安全责任保险不仅能提高其抵御风险的能力，而且能树立其在消费者中的健康形象，有效调动其投保积极性。