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浅析循环型餐饮住宿业政策法制建设


一、餐饮住宿业的清洁生产制度

清洁生产注重从源头上削减污染物的产生和生产全过程的污染控制,该制度扭转了传统污染治理方式的根本观念,更加注重从源头上控制和削减污染物的数量。餐饮业的清洁生产属于减量化活动中的具体制度,可以最大限度地减少餐馆、酒店所产生的废弃物数量。服务业清洁生产通过从源头削减污染物质、改进食品生产工艺和设备、重复使用投入原料以及降低水、电、煤等能源的消耗量来合理利用资源。《清洁生产促进法》是我国有关生产、消费和流通领域实施清洁生产的基本法,该法第二十三条对餐饮娱乐住宿业的清洁生产制度做了如下的规定:餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业实施清洁生产,采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备、减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的消费品。2009 年颁布施行的《中华人民共和国循环经济促进法》是我国循环经济法律体系中的基本法、龙头法、统帅法,该法第二十六条也对餐饮娱乐住宿业的清洁生产做了如下的规定:餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业,应当采用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品,减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的产品。本法施行后新建的餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业,应当采用节能、节水、节材和有利于保护环境的技术、设备和设施。根据以上几条法律规范,我们可以解读出服务业清洁生产制度的以下几个要点:一是在餐饮、娱乐、宾馆行业推广采用清洁的能源燃料,对照明、空调、锅炉系统进行节能改造;开发利用可再生资源,如太阳能、风能、地热能等,提高能源利用效率。二是生产过程中采用不产生废物或者废物产生量少的技术,不用或者少用有毒有害的原料,减少或消除生产过程中有毒有害的中间产品。三是行业内生产的产品本身及在使用过程中不宜对人体健康和生态环境产生任何影响和危害;产品失去使用功能后,应易于回收、再生和回用,也就是要使餐饮业所生产出的副产品和废物能被减少排放或循环利用。

总而言之,餐饮业清洁生产制度的主要任务是降低资源、能源损耗和加强废物的处理与控制。餐饮业发展到一定的阶段,必然要走资源产品再生资源的循环经济模式,从而有效地利用资源和保护环境。《清洁生产法》和《循环经济法》中对餐饮住宿业清洁生产制度的规定简单抽象,没有具体的实施细则及其他配套的法律法规,因此过于原则,不具有操作性。为此,各地方根据其服务业发展的具体情况设计制订了地方性的配套法规。目前,以南京、杭州、武汉为代表的27 个市(省会城市、地级市),深圳经济特区、内蒙古自治区等地方政府都制订了地方饮食娱乐服务业环境管理办法,为地方餐饮服务业实施清洁生产制度提供了具体的、可操作的指引。其中,上海市2003 年颁布实施的《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》为典范,详细的规定了政府、餐饮娱乐业企业在实施清洁生产制度中的权利、义务及责任。该规定第六条指出:本市中心城、新城和中心镇范围内,新开办饮食业务项目应当使用天然气、煤气、液化石油气、电等清洁能源。前款规定范围内现有饮食业务项目尚未使用清洁能源的,应当按照市人民政府规定的限期改用清洁能源。

该条规定,对于不采用清洁能源的企业经营者将承担限期改正的行政责任,进一步扩大了清洁生产制度在餐饮行业内的实施范围。该规定的第八、九、十条规定了油烟、废水排放、噪声等其他污染的具体防治措施,确定了饮食业务经营者在相关措施方面的义务和及违反义务要承担的责任。该办法第十一条规定:在新建的成片开发地区内,新开办饮食业务项目环境保护实行告知承诺制度。实行环境保护告知承诺的区域,区、县环保部门应当将环境污染防治要求书面告知饮食业务经营者,饮食业务经营者应当书面承诺履行相应的义务。做出承诺的,视为饮食业务经营者已经办理环境影响评价审批手续。饮食业务经营者应当将承诺的内容自做出之日起10 日内在经营场所周围醒目位置公布,公布时间不得少于1 个月。本条第一款规定范围以外的饮食业务项目,视条件成熟情况,逐步推行环境保护告知承诺制度。具体实施步骤由市环保局另行规定并予以公布。以上规定是饮食业务经营者环境污染防治要求的告知承诺制度,要求环保部门将环境污染防治要求书面告知饮食业务经营者,饮食业务经营者应当书面承诺履行相应的义务,并且将承诺的内容自做出之日起10 日内在经营场所周围醒目位置公布。

然而,企业经营者关注的往往是眼前的短期经济利益,对于清洁生产所带来的经济与环境效益一般没有深刻的认识。从长远看,清洁生产可能会给企业带来产品、名誉等市场竞争力乃至各种效益,但短期成本的加大必然影响其规模的扩大、眼前利益的丧失,因此大部分企业对清洁生产没有太强的主观能动性。因此,除了国家施以法律强制手段之外,还需要财政、税收、金融等方面的政策予以鼓励刺激。《清洁生产促进法》专设第四章鼓励措施,规定了表彰奖励制度、财政支持、税收优惠、企业发展基金以及规定审核、培训费用可以列于企业经营成本等经济激励措施。但是,从目前的情况看来,多数激励清洁生产的政策更加倾向于工业和农业领域,适用于服务业主体的寥寥无几,这导致餐饮住宿企业实施清洁生产的效果不佳。

二、一次性消费品生产和销售的限制制度

一次性消费品或者一次性产品是指仅作一次性使用并且难以直接利用的物品。一次性消费品在餐饮住宿行业内被我国消费者广泛使用,它在给消费者的生活出行带来便利的同时,也造成了极大的资源浪费和环境污染。在生活中,容易对环境产生不良影响的一次性消费品主要包括:一次性塑料包装物(如塑料袋、包装袋、垃圾袋等),一次性饮料容器(如各种易拉罐、矿泉水等软饮料容器)、一次性餐具(如一次性筷子、一次性塑料杯、一次性饭盒等)、酒店业的一次性牙膏、牙刷、拖鞋等。为了减少资源浪费,控制环境污染,建设生态文明,国家在餐饮住宿服务业内加强了对一次性消费品生产和限制的力度。《循环经济法》第二十八条规定:国家在保障产品安全和卫生的前提下,限制一次性消费品的生产和销售,具体名录由国家循环经济发展综合管理部门会同国务院财政、环境保护等有关主管部门制定。对列入前款规定名录中的一次性消费品的生产和销售,由国务院财政、税务和对外贸易等主管部门制定限制性的税收和出口等措施。本条规定第一款一方面限制一次性消费品的生产和销售建立在保障产品安全和卫生的前提下(如出于卫生健康的要求,某一次性医疗器具不能加以限制)。另一方面规定限制生产和销售的一次性消费品的具体名录由国家循环经济发展综合管理部门会同国务院财政、环境保护等有关主管部门制定。

本条第二款规定列入名录中的一次性消费品的生产和销售,由国务院财政、税务和对外贸易等主管部门制定限制性的税收和出口等措施。如2006 年财政部、国家税务总局联合发布的《关于调整和完善消费税政策的通知》中,在消费税税目中新增了木质一次性筷子的税率为5%。2007 年,国务院办公厅还专门发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》,规定从2008 年6月1 日起,全国范围内所有的超市、商场、集贸市场等商品零售场对塑料袋的使用实施有偿收费制度,以限制塑料袋的使用。该规定还禁止厂家、销售商、消费者生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。配合以上的税收、经济刺激政策,一次性消费品的生产和销售量在近些年内持续下降。国务院2013 年1 月制定印发的《循环经济发展战略及近期行动计划》是我国制定的重要的循环经济发展战略规划,是指导十二五时期我国循环经济发展的行动纲领。该计划第五章第四节倡导减少使用一次性木筷、快餐盒以及客房一次性牙刷、剃须刀等用品,到2015 年,餐饮住宿业单位增加值能耗明显降低,一次性用品使用率大幅降低。综上所述,一次性消费品生产和销售的限制制度是循环经济减量化活动中的重要制度,对于减少服务业对资源的消耗具有重要的意义。

结语

法的变更与发展取决于一定经济基础的变更与发展。由于我国餐饮住宿业循环经济的发展尚处探索阶段,相应的制约了相关法制建设的进步。但是,循环经济是对传统经济发展反思的产物,是一种先进的、反传统的经济发展模式,仅仅依靠人的思想观念和道德方面的教育和倡导是远远不够的,作为一场对传统生产、生活方式的变革,循环经济的实施需要政策和法律通过其行为指引的功能把循环经济从一种经济理论转变为人们的行为规范。因此,构建餐饮住宿业循环经济,必须树立立法先行的理念,进一步加强餐饮住宿业循环经济立法工作,明确政府、企业、公众在发展服务业循环经济中的权利和义务。为餐饮住宿业循环经济的发展提供全面的法律支持,这是我国发展餐饮住宿业循环经济的在立法上的必然要求。


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