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食品安全的法律制度分析


一、问题的提出

食品是人们生活中最基本的必需品,是人类赖以生存和发展的物质基础,但我国的食品安全领域存在诸多问题。从食品源来看,主要有对于农药和化肥的过量使用或不正确使用导致农作物被污染;新科学技术的实施使得农作物品种变异,引发食品安全潜在危机;农作物的生产环境受到污染以及农作物本身的质量降低,引发食品安全危机。从食物生产加工过程来看,滥用或者乱用食品添加剂的现象较为普遍,引发了大量食品安全事故;食品生产的卫生条件不达标导致所产食品存在安全隐患;生产食品时使用劣质原料引发食品安全危机。由于我国正处于经济高速发展时期,市场竞争尤为激烈,许多不法商人为了追求高额利润挺而走险,令原本就严峻的食品安全问题更为突出,我国的食品安全现状令人堪忧。

对于一个正在迈向法治道路的国家来说,食品安全的相关法律制度建设显得尤为重要,故对于食品安全法律制度的研究适时地被提出来了。

对于食品安全法律制度的研究,最主要的应当是研究食品安全法律体系和食品安全监管体系。法律体系指引和规范着人们安全生产,为监管部门行使监督管理职能提供法律支持和保障;而监管体系则是监管部门对食品生产的各方面进行监督管理的职能分配体系。只有二者相互配合,共同作用,才能最终确保食品的安全。

二、我国现有食品安全规制所存在的问题

(一)我国食品安全立法的现状及问题

食品安全法律体系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律法规构成的体系。我国食品安全法律体系,由三个层级构成:第一层级是与食品安全密切相关的法律规范,如《中华人民共和国食品安全法》。第二层级是国务院及其各部委、地方人民政府制定的关于食品安全的除法律外的相关规范性文件等单行食品安全卫生行政法规、规章。第三层级是其它法律法规中有关食品安全的规定,如《中华人民共和国刑法》等法律法规中有关食品质量安全的相关条款。在此法律体系中,第一层级为核心,第二层级为基础,第三层级为补充《食品安全法》从2009年6月1日正式实施至今已有三年多,对遏制食品生产和流通过程中有损于食品安全的行为发挥了十分重要的作用。第二层级的相关规范性文件在实践中具有较强的实用性和可操作性。因第一层级的法律规范较为宏观和原则,因而需要第二层级的相关规范性文件对第一层级的法律进行细化规定。第三层级的相关条款是对个别的食品种类和食品链的某些环节做出规定,是对第一和第二层级的规范性法律文件的补充,能有效的弥补前两个层级的不足。

虽然我国已经形成了较为完整的食品安全法律体系,但该法律体系仍然存在诸多缺陷:第一,从法律制度的完整性和配合度来看,《食品安全法》的配套法规、规章滞后。第二,从法律制度实施的角度而言,食品安全监管法律制度规定得不够详细,具体实施存在诸多困难。第三,一些法律法规之间的内容出现冲突,导致具体实施的过程中标准不统一的状况频繁发生。第四,某些法律规范规定的法律责任较轻。如根据《食品召回管理规定》可以看出对于违反主动召回制度的销售者最多仅有3万元的罚款。即使从经济的角度来看,3万元以内的罚款根本起不到惩罚的作用,与企业的信誉及经济负担相比,这个罚款实在是微不足道。

(二)我国食品安全监管体制所存在的问题

从食品安全监管制度来看,我国实行的是多部门分段监管体制。食品安全委员会作为高层次的议事协调机构,负责协调、指导食品安全监管工作;国务院卫生行政部门具体执行各个环节的事宜;质监、工商和食品药品监督部门则分别负责与本部门职责相对应的部分。这种分段监管的模式目的是达到各部门各司其职的效果,使各个部门的职责更为清晰和具体,权责分明,对整个食品产业链进行严密监管。但是,理论与现实毕竟存有较大差别。分段监管体制诚然有助于督促各部门各司其职,避免因管理任务过于繁重而导致的一个部门管不了的现象,但同时也暴露出了多个部门管不好的弊端:各监管部门之间既存在着重叠监管,也存在着空白监管。从食品的生产环节到流通环节似乎都有农业、工商、卫生、质监等部门层层把关,但有毒有害食品在市场上仍屡见不鲜。三鹿奶粉事件堪称这一监管体制弊端的典型案例:对作为三聚氰胺源头的奶源收购站的监管就不在上述任何部门的责任范围内;而在消费者投诉产品质量问题后,各相关部门之间要么缺乏信息沟通,要么互相推诿,难以及时阻止有毒有害食品所造成的恶果。再如,对食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全风险评估等不属于任何一个环节的事项,由哪个部门负责并不明确,客观上又产生了部门职能重叠和冲突的严重问题,在实践中,一些涉及公益性和社会性的领域甚至出现了执法真空的现象。

这种多头监管体制还导致食品监管标准的不一致,甚至出现冲突。各个部门在实际操作中使用的是本部门制定的操作标准,就可能导致其标准与其它监管标准的不一致。例如对于黄花菜中二氧化硫的残留问题,《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于干菜,不得使用硫磺等漂白剂,因此不能有二氧化硫残留,而质检、农业部门的标准中规定干菜包括黄花菜,且明确二氧化硫的残留限量是。食品标准之间相互交织、相互矛盾,不仅给黄花菜的种植和加工造成极大混乱,更使消费者一头雾水,不敢消费,导致了生产流通和市场秩序的混乱。

另外,我国目前对于食品安全监管缺乏有效的预警机制。现实生活中往往是某类食品被媒体曝光了不安全事件后,相关的监管部门才介入调查和检测,然后才对有毒有害食品进行处理,进而被曝光企业道歉,相关负责人撤职等等,这种滞后的监管方式难以挽回有毒有害食品对于公众生命健康所造成的损失。

三、我国食品安全法律制度完善之构想

(一)完善我国食品安全法律体系

第一,积极开展对外交流与合作,加强对国外食品安全法律体系的研究和消化。虽然世界各国的具体情况不甚相同,但在食品安全问题方面仍然存在诸多的相似。对于国外的先进法律制度,尤其是对于世界卫生组织,世界粮农组织,国际标准化组织等国际组织的相关食品安全法规、技术规范、指南和准则要多多借鉴。此外,还应积极吸取美国、日本等发达国家的经验。在学习和研究国际食品法律体系的过程中,探索和发展既和国际接轨,又符合我国国情的理论方法和体系。

第二,统一立法标准,积极完善《食品安全法》的配套法规、规章,即完善处于基础地位的第二层级的法规、规章。首先,作为同一个法律体系,各个法律法规等规范性文件所规定的具体实施标准和幅度应当是一致的,不能出现对同一种食品的相关规定采取多重标准。其次,应规定更多结合地方的实际情况的具体规范和措施,结合各个地方的具体情况制定详尽细致的执行规定,与《食品安全法》配套实施,以期适应当地的客观实际需要。

第三,不能忽略第三层级的法律法规对于食品安全的保护作用。第三层级的法律法规以《中华人民共和国刑法》为代表,其主要有生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪用以打击危害食品安全的犯罪,但这对于当今中国食品安全现状来说是远远不够的。笔者认为,应当增加对于食品安全的刑事惩罚,增设拒不召回问题食品罪,以此来保障问题食品召回制度的实施;增设食品安全监管失职罪,主要针对负有食品安全监管职责的国家机关工作人员的严重不负责任的行为,以此来促使相关部门和相关人员积极履行职责。同时对于相关罪名的刑罚适当加重,以彰显法律对于食品安全的重视,严厉打击相关不法分子,对食品安全进行强有力的保驾护航。

(二)完善我国食品安全监管体系

1.建立绝对权威的协调机构。我国目前所采用的监管体系具有分环节监管、部门繁多、职责分散且协调性差的特点。鉴于此,我国应当重点解决食品安全监管职责分配得过于分散的问题,使食品安全监管的职能相对集中,权责进一步明确,在职能存有一定界限的前提下,消除部门之间的绝对分割,增强部门与部门之间的配合协作,并由一个权威部门组织其他有关部门,按照食品的类别分给各个部门进行全程监管。具有监管某类食品的职能部门对自己监管的食品从田间到餐桌进行全程监督管理。

《食品安全法》设立了食品安全委员会,此举本应是一大进步和亮点,然而其对食品安全委员会的具体职能未作详细规定,其行政级别也不明确。对食品安全委员会的定位是议事协调机构,而国务院卫生行政部门仍承担着食品安全的综合协调职能,两者难免有一些冲突和重叠,使得食品安全委员会设立的意义不甚明显。笔者认为,应当赋予食品安全委员会独立性和权威性,在食品安全监管方面处于统筹和领导的地位,赋予其更高的职权,作为一个专门委员会凌驾于正部级别的卫生部门、农业部门、工商行政管理部门、质量监督部门等部门,以确保其对于食品安全的统一协调。同时在监管方面,要加强相关部门的合作协调意识,解决好职能分工与共同合作、分段监管与全程治理、单独负责与共同保障的联动关系。不仅要建立食品安全分段监管体制,还要建立健全食品安全联动监管的工作机制和协调配合机制,实现整个食品供应链的健康发展。

2.完善食品安全预警机制。我国食品安全预警机制非常不完善,一些本来可以预防的事件由于预警机制的缺失和不完善导致悲剧的频频发生,并且对已经发生的食品安全事故应急处理效果不佳。食品安全问题的预防十分重要,因而,我国非常有必要建立和完善安全预警机制,例如,利用现有行政资源,设立专门的食品安全预警机构,负责各辖区范围内食品安全信息的收集工作,并根据食品安全事故的具体情况,发布食品安全预警级别。

3.完善食品安全信用制度。加强监管只是治标,企业自律才能治本。生产和销售有毒有害食品等违法行为导致食品市场秩序混乱的根本原因就是食品生产经营者违背法律与道德,缺乏商业诚信。完善我国的食品安全信用制度要做好以下几个方面的工作:一是建立食品安全信用管理体制,设立信用档案,实施规范化管理;二是建立食品安全信息征集制度,广泛收集信息,丰富数据价值;三是建立食品安全信用标准,统一要求规范主体行为;四是完善食品安全信用披露制度,向社会公众公开信用信息,利于社会监督;五是建立食品安全信用评价制度,客观评价,保证结果的可靠性。

4.建立食品安全问责制。在食品安全监管制度中引入问责制,既是落实监管部门职责的必然要求,也是完善食品安全制度的应有之举。应按照权责一致的原则,尽快严格明晰各食品安全监管部门的职责要求,建立食品安全问责机制,加强对监管部门与监管人员的约束力,加大对食品安全事故相关责任人员的追究力度。同时,将食品安全归入地方一级领导的问责范围,直接与业绩考核相联系,增加相关人员对食品安全监管工作执行的积极性。

5.建立和完善严格的食品市场准入制度。食品的市场准入一般是指食品的生产者和经营者以及食品本身进入市场程度的许可。食品安全市场准入制度是为了保证食品的安全,只有符合条件的生产经营者才能进入食品市场,参与食品的生产和经营。应建立严格的市场准入制度,一方面要对已经进入食品市场的生产经营者进行不定期强制检查,一旦检验出不符合条件的生产经营者,将其驱逐出食品市场。另一方面对于想要进入食品市场的生产经营者严格审核,适当提高准入门槛。

6.完善问题食品召回制度。我国《食品安全法》第五十三条已经明确规定了问题食品召回制度。然而对于食品召回制度的管理机构却不甚明确。《食品安全法》中规定县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营,而《食品召回管理规定》中提到国家质量监督检验检疫总局在职权范围内统一组织、协调全国食品召回的监督管理工作。具体职责分工的不明确就造成在工作中各部门相互沟通的时间成本加大,有时又出现互相推诱的情况,严重影响了问题食品的检测及召回的效率。因此,首先要对问题食品召回制度的管理机构予以明确。可以将问题食品召回事宜全权赋予质检部门,其他部门适当予以配合,减少部门职能分工的交叉和重叠,做到及时有效地降低问题食品所造成的损害。其次,针对食品召回可能给厂商造成极大的损失,从而导致厂商对已经发现存在潜在危险的食品不主动召回的问题,我们可以建立食品召回责任保险制度。食品召回保险的主要内容是承保有缺陷的被保险产品由于已经导致或可能导致他人人身伤害或财产损失而必须召回所产生的召回费用。

四、结语

确保食品安全既是全面建设小康社会的关键环节,也是创新社会管理、维护社会和谐稳定的重要内容。对于食品安全的制度研究是一项长期且艰巨的课题,需要我们不断的适应社会的发展,建立健全食品安全保障体系。为实现对食品安全科学有效的监管,保障人民群众的饮食安全,本文就我国现今食品安全法律现状和监管现状予以分析说明,指出食品安全法律体系不完善、食品安全的多头监管的缺陷,建议完善食品安全法律体系,尽快完备《食品安全法》的配套法规、规章,增加食品安全的刑事保护;在监管方面,建议建立权威的协调机构,建立健全食品安全预警机制,完善食品安全信用制度,强化食品安全责任机制,建立食品安全问责制,建立和完善严格的食品市场准入制度,使食品安全制度落到实处,让社会公众在今后的生活中可以吃得安心、舒心和放心。


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