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食品安全监督抽样工作问题和建议


摘要:为了更有力的保障食品安全,各级食品安全监管部门不断加大食品安全监管力度,特别是加大了食品安全监督抽检的力度。食品安全监督抽样是食品安全监督抽检工作的重要基础。从实际工作出发,分析了食品安全监督抽样工作的现状和存在的问题,并提出了相关建议,以期为食品安全监管部门完善食品安全监管机制提供参考依据。

关键词:食品安全;监督抽样;监管;问题;建议

食品抽检是指从一批食品样品中,随机抽取一部分具有代表性的样品进行检验,并根据所抽取样品的检验结果来判定这批样品是否合格的过程。与全数抽检相比,抽样检验可提高检验效率,更适用于大批量的样品检验,因此,其应用范围也越来越广泛[1]。食品安全监督抽检就是食品安全监管部门按照法定程序和食品安全标准等规定,从食品样品总体中随机抽取具有代表性的样品,以代表性样品的检验结果来反映总体样品的质量和安全水平。通过抽检,防止或减少不合格的食品流入市场,保障食品安全[2]。食品安全监督抽检工作的基本流程主要包括:制定食品安全监督抽检计划和方案、现场抽样、实验室检验和结果判定、发布食品安全监督抽检结果、不合格样品的核查处置[3]。在食品安全监督抽检工作中,食品安全监督抽样工作是食品安全监督抽检的首要基点和重要步骤[4]。根据《中华人民共和国食品安全法》[5]等相关法规的规定,食品安全监督抽样工作的性质是一种行政执法行为,具有法律强制性,所抽取样品的检验结果也具有法律效力和法定证据性质,是食品安全监管部门行使行政处罚程序中的一个重要取证环节。因此,食品安全监督抽样工作的科学性、合法性、规范性和抽取样品的代表性,对保证样品检验结果的真实性和后续核查处置等食品安全监管工作的有效性都起到了关键作用[6]。结合工作实践,对食品安全监督抽样工作的现状和目前在具体实施过程中出现的问题进行分析和讨论,并提出相关建议,为食品安全监管部门完善食品安全监督抽样机制提供参考依据。

1食品安全监督抽样工作现状

近年来,由于食品安全事故层出不穷,食品安全问题成为了人们普遍关注的热点话题,食品安全问题不仅影响企业效益,而且对消费者的身体健康也造成了不利的影响[7]。因此,各级食品安全监管部门不断加大了各环节的食品安全抽检力度。食品安全抽检覆盖的领域有生产、流通和餐饮三个环节,主要类型有监督抽检、风险监测、评价性抽检、专项整治、事故调查、案件稽查和应急处置等。各级食品安全监管部门每年都要组织和投入大量的人力、财力开展食品安全监督抽检,通过检验结果来反映食品安全总体情况,并对出现的食品安全问题提出防范措施[2]。2017年,全国食品安全监督抽检样品的总数量约为130万批次[8-9]。可见,食品安全监督抽检仍是食品安全监管工作中的主要手段。食品安全监督抽样工作的基本流程是:首先,制定食品安全监督抽样计划和抽样实施方案;其次,根据《食品安全抽样检验管理办法》[10]等相关法规进行现场抽样;最后,完成样品的运送和交接。目前,承担食品安全监督抽样工作的主要有委托具有法定资质的食品检验机构独立进行现场抽样,食品安全监管部门自行抽样和具有法定资质的食品检验机构配合食品安全监管部门共同抽样3种形式。其中,由各级食品安全监管部门依据《食品安全抽样检验管理办法》[10],以财政专项经费为支持的食品安全监督抽检任务,通过公开招标的方式来委托具有法定资质的食品检验机构独立开展食品安全监督抽样和检验工作的形式占绝大多数。这些具有法定资质的食品检验机构通常既要承担检验任务,还要完成抽样任务。这些受委托并独立完成食品安全监督抽样工作的承检机构的类型有事业单位、国有企业和民营企业三种性质的食品检验机构组成[11]。

2食品安全监督抽样工作存在的问题

2.1抽样工作量较大

根据“十三五”国家食品安全规划,到2020年,国家统一安排到各地食品安全监管部门分别组织实施的食品安全监督抽检数量将达到每年4份/千人,其中各地食品安全监管部门组织开展的针对农药和兽药残留检验的食品抽检数量将不低于每年2份/千人[12]。随着近年来食品种类和数量的不断增加,特别是流通环节中,食品安全监督抽样出现了工作量较大的问题。由于一些客观条件限制,食品安全监督抽样人员大都承受着较重的工作强度和较大的工作压力,因此,食品安全监督抽样工作的质量就难以保证。此外,我国的食品安全监督抽样机制目前还不够完善,多为粗放式监管,国家和各级地方的食品安全监管部门可能在相同时间,同时下达食品安全监督抽样计划,且各类抽样计划也都有相同的地方,特异性和针对性还不强,食品样品在抽样过程中出现交叉和重复的现象经常发生。加之抽样单位数量有限,而抽样工作任务量大,造成许多被抽样单位重复抽样或抽不到样品[13]。由于样品被重复抽检的概率增大,因此,食品中的问题样品可能无法被抽检,食品出现安全问题的可能性就会增大[14]。

2.2抽样人员专业技术性不强

食品安全监督抽样工作是一类专业性和技术性要求较高的工作,因此,对人员综合素质要求也较高。目前食品安全监督抽样工作缺乏专业的抽样人员和队伍,人员大多是临时拼凑,人员流动性也较大。食品安全监督抽样工作的性质是一种行政执法行为,所抽取样品的检验结果也具有法律效力和法定证据性质,食品安全监督抽样过程的合法性、规范性和抽取样品的代表性,对保证样品检验结果的真实性和后续核查处置等食品安全监管工作的有效性都起到了关键作用[6]。食品安全监督抽样工作的主要执行者是抽样人员,由于经常会接到各类抽样任务,且大都需要覆盖本省各个地市或各个区域,所以抽样人员大部分的工作时间都是在外地出差,有时行车时间较长,加之天气和路况条件的复杂多变,为了尽快完成抽样任务,时间紧、任务重,可能会导致差旅安全问题[15]。同时,抽样人员所面对的被抽样对象众多,一些生产经营者的素质参差不齐,有些被抽样的地市和区域较偏远落后,治安环境和条件也较差,可能还会威胁到抽样人员的人身和财产安全。此外,一些地方保护主义有恃无恐,抽样人员也有可能受到威胁[6]。因此,抽样人员不仅要了解与食品安全监督抽样相关的法规和工作程序,了解被抽样品的特点和相关食品安全标准,而且食品安全监督抽样人员还要具备较强的责任心、耐心和抗压能力以及良好的人际沟通能力。这些在食品安全监督抽样工作中面临的风险和困难,是造成目前缺乏专业的抽样人员和人员流动性较大等问题出现的主要原因。

2.3承检机构违反抽检分离制度

食品安全监督抽样与检验相分离是指承担抽样与检验的机构需要分离,而非指个人,分别承担抽样和检验工作的机构要具备相应的资质[11]。目前,通过投标的方式被食品安全监管部门委托独自开展食品安全监督抽样和检验工作的食品检验机构,既承担样品的检验任务,同时还要完成抽样任务,因此,这些承检机构违反了抽样与检验分离制度,大多数食品承检机构是将同一单位或同一科室中的工作人员分为两组,一组进行抽样工作,另一组进行检验,这种形式上的抽样与检验分离的模式很难实现食品安全监督抽检工作的科学、公开和公正,抽检工作的质量也难以把控。大多数承检机构在独立开展食品安全监督抽样工作过程中,为了保证能最小成本地尽快完成被委托的抽样任务,规避风险,很少有抽样人员严格落实《食品安全抽样检验管理办法》[10]的相关要求,食品安全监督抽样的最大特点就是要坚持以问题为导向的原则,而无行政执法权的抽样人员,缺乏食品安全风险意识,无法以食品安全问题为导向,对于不好抽的样品或被抽样单位,往往采取回避措施,这就造成了一些问题食品不能被及时发现,失去了食品安全监督抽样的意义。同时,当这些无行政执法权的抽样人员遇到食品安全不法行为时,不具备食品安全监管能力,对食品安全问题缺乏处理经验,不能依法处置和固定证据,又缺乏与食品安全监管部门的沟通机制,很难做到特殊问题及时上报。此外,由于食品安全监督抽样环节存在监管缺失的现象,导致食品安全监督抽样工作流于形式,为完成抽样任务而抽样。一些承检机构出现擅自二次委托其他机构来完成食品安全监督抽样任务的现象;一些承检机构在完成食品安全监督抽样工作时,虽然抽样的总批次数量能够达到要求,但抽样的覆盖范围不大,且缺乏代表性,有的被抽样单位一年中被抽到的样品很多,有的被抽样单位抽到的样品却很少,使得后续的检验结果不够客观,不能真实的反应食品安全状况;还有一些承检机构对食品安全监督抽样工作的性质认识不到位,重视程度不够,经常出现抽样文书填写错误和抽样流程不规范等问题,由于抽样文书是行政执法部门对不合格样品核查处置的重要证据材料,因此,由于抽样文书填写不规范等抽样环节所造成的错误,导致了一些检验结果本来就不合格的样品无法上报食品安全监管部门,造成了问题食品不能被发现。

3讨论与建议

3.1完善食品安全监督抽样机制

国家、省级以及地方食品安全监管部门应制定出科学合理、系统全面的食品安全监督抽样计划,做到分工明确、责任明确和重点突出,不能只单纯增加抽样的总批次数量,要多以食品安全问题为导向,举一反三,制定具有针对性和代表性的抽样计划,尽可能的节约资源,避免出现重复抽检的情况。同时,各级食品安全监管部门应逐步实现精细化的监管模式,加强对食品安全抽检数据的分析和风险识别。提升主动监管的能力,保障食品安全。此外,各级监管部门还可以根据当地的实际情况和风俗,因地制宜的组织专项食品安全监督抽检,依靠建立食品安全监督抽检的长效机制来保障食品安全,使食品安全监督抽样专项经费能发挥出最大作用。

3.2提升抽样人员的知识储备和综合素质

食品安全监督抽样人员的专业知识储备和综合素质是决定抽样质量和效率的主要因素。食品安全监督抽样工作的性质是一种行政执法行为,是食品安全监管部门行使行政处罚程序中的一个重要取证环节,在食品安全监督抽样过程中所填写的抽样文书等证据性质的材料都具有法理效力,因此,食品安全监督抽样人员应加强对相关法律法规、食品专业知识、抽样流程以及食品安全标准等方面的培训,提高食品安全监督抽样队伍的整体业务水平,做到严谨、公平、公正的执法。对于每年更新的国家安全监督抽检和风险监测工作规范和实施细则等相关政策文件,应组织抽样人员进行系统性的学习。同时,要定期或者不定期总结在食品安全监督抽样工作中存在的问题以及解决问题的经验,特别是处理突发事件的经验。此外,食品安全监督抽样工作是一个系统性很强的工作,而且工作中也会遇到很多突发事件,因此,必须做好抽样前的准备工作,科学、合理、周密的统筹安排抽样人员和抽样工具。要组织专人严格编制各类样品的抽样方案,对于抽样方式、产品基数、抽取样品量、样品的运输和储存要求等内容要严格细化,还要牢固树立岗位意识、责任意识和安全意识,注意行车安全和人身安全。可以制定突发事件的应急处理办法,使抽样人员专心抽样,确保食品安全监督抽样工作能够顺利完成。

3.3严格实行抽样与检验分离制度

《餐饮服务食品安全监督抽样工作规范》[17]第十一条规定,监督抽检实行抽检分离制度,抽样任务主要由当地食品药品监管部门或其他执法机构负责,检验任务主要由依法取得资质认定的食品检验机构负责,根据工作需要食品药品监管部门可以要求检验机构协助进行抽样和样品预处理等工作。可见,食品检验机构不能独立开展食品安全监督抽样工作。严格实行抽样与检验相分离的制度,由具有食品安全监督执法资格的单位和人员实施抽样或陪同抽样,做到了责任和分工的明确,提升食品安全监督抽样工作的质量,真正实现以食品安全问题为导向的食品安全监督抽样原则。

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